Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Pristojnost za izdajo in izpodbijanje odločb o zavrnitvi izdaje potrdil
Datum odgovora: 18. 10. 2012, pregled 11. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Po 1. odstavku 180.a člena ZUP mora organ o zavrnitvi zahteve za izdajo potrdila oz. druge listine iz 179. člena tega zakona v roku 15 dni izdati odločbo, če ni v predpisu, s katerim je bila vzpostavljena uradna evidenca, drugače določeno. Kdo je pristojen za izdajo te odločbe, tako na prvi kot drugi stopnji, če se zahteva listina v povezavi z izobraževanjem na določeni šoli (npr. gimnaziji). Ali je prvostopni organ šola, drugostopni organ pa ministrstvo ali sta oba organa znotraj šole (gimnazije) in če da, katera sta to?
Katere pritožbene razloge se lahko uveljavlja v pritožbi zoper tovrstno prvostopno odločbo?
Odgovor:
ZUP ureja predvsem postopek odločanja o pravicah, pravnih koristih in obveznostih strank v upravnih razmerjih (o upravni zadevi, gl. 2. člen ZUP). A v neposredni povezavi s predmetom urejanja, tj. upravno zadevo, ZUP določa tudi nekaj posebnih postopanj, ki sicer niso opredeljena upravna stvar, kot velja med drugim za izdajo potrdil. Izdaja potrdil namreč ne pomeni odločanja, pač pa le dokazovanje že odločenega (prim. Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 13 in 165 ter nadaljnje).
Namen ureditve razmerij med udeleženci upravnega postopka, zlasti organom in stranko, je zaščita javne koristi in pravic strank kot eno temeljnih načel ZUP (7. člen ZUP). Isti namen je vodil zakonodajalca pri opredelitvi postopka izdaje potrdil, kot ga določajo 179. člen ZUP in nadaljnji. Legitimiranim osebam mora torej pristojni organ omogočiti uveljavitev njihovih pravic tudi, ko te terjajo izdajo potrdil o podatkih iz uradnih evidenc ali po posebnem ugotovitvenem postopku, kolikor področni predpisi določajo za posamične organe tovrstna pooblastila.
ZUP pristojnost za odločanje, analogno izdajo potrdil, določa v 1. členu ZUP in 15. členu ZUP in nadaljnjih. 1. člen ZUP navaja, kateri tipi organov vse vodijo upravne in z njimi povezane postopke. Med njimi omenja tudi nosilce javnih pooblastil oz. izvajalce javnih služb, ko ti po pooblastilih področne zakonodaje odločajo o pravicah, pravnih interesih ali obveznostih v upravnih razmerjih. Med te sodijo nedvomno tudi šole, ki so nosilke javne službe (statusno javni zavodi ali njihovi deli oz. koncesionarji, ki izvajajo javno akreditiran program). Vendar na tem področju ne odločajo na prvi stopnji upravne enote oz. občinske uprave, kot izhaja iz 15. in nadaljnjih členov ZUP, temveč pridejo v poštev nadrejeni področni predpisi (gl. 3. člen ZUP). Za vprašanje, kateri je pristojen prvo- in drugostopenjski organ, je trebe tako praviloma preveriti področni zakon, ki to določa. Na primer Zakon o gimnazijah (ZGim, Ur. l. RS, št. 1/07 in novele), opredeljuje v 41.b in 41.c členih, da o uresničevanju in varstva pravic dijaka odločajo strokovni organi šole v skladu s tem zakonom in drugimi predpisi (običajno torej šola, tj. gimnazija in zanjo ravnatelj), medtem ko o pritožbi v zvezi s pridobitvijo oziroma izgubo statusa dijaka odloča svet šole, o vseh drugih pritožbah pa pritožbena komisija, ki jo imenuje svet šole. V šolstvu oz. pri izvajanju javnih služb je praviloma zagotovljeno dvostopenjsko upravno odločanje, kot terja temeljno načelo po 13. členu ZUP, znotraj institucije oz. določene šole, tako da odloča kot stvarno pristojen organ prve stopnje šola, o pritožbi pa šolski svet ali šolska pritožbena komisija. Ministrstvo (za šolstvo oz. izobraževanje) običajno ne izvaja pritožbenega odločanja, temveč mu je pridržana (le) nadzorstvena pravica (prim. 276. člen ZUP).
Če področni predpis ne določa drugače, velja smiselno enako za izdajo potrdil oz. odločbe o zavrnitvi njihove izdaje. Kolikor stranka uveljavlja izdajo npr. spričevala, je za to pristojna šola, kjer se je stranka šolala, torej denimo določena gimnazija. V primeru pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo pa odloča organ po področnem predpisu, npr. pritožbena komisija gimnazije.
Glede izdaje potrdil in zlasti odločb o zavrnitvi njihove izdaje pa je treba opozoriti, da gre za dvojni tip postopka (gl. Jerovšek in Kovač, ib., str. 168):
- Če pristojni organ izda potrdilo, to ni upravna stvar, saj ne gre za odločanje. Izdano potrdilo nima pravne narave posamičnega upravnega akta oz. odločbe, ki bi bil izpodbojen v upravnem postopku ali pred sodiščem. Če se stranka ne strinja z vsebino izdanega potrdila, mora zahtevati spremembo drugače - prek spremembe odločitve, na podlagi katere je bil izveden vpis v evidenco, na podlagi katere se npr. izdaja potrdilo. Po četrtem odstavku 180a. člena ZUP pa stranka lahko ugovarja in zahteva spremembo potrdila, če na podlagi dokazov zatrjuje, da potrdilo ni v skladu s podatki iz uradne evidence, kot bi po tretjem odstavku tega člena moralo biti. V tem primeru organ izda drugo potrdilo (ali negativno odločbo) v istem roku, kot sicer izdaja potrdila; ugovor se šteje za novo vlogo. Iz tega nadalje sledi, da stranka glede izpodbijanja skladnosti potrdila s podatki v uradni evidenci ni vezana na noben rok. Organ lahko tudi sam presodi, da podatki iz potrdila po 180. členu niso resnični (načelo proste presoje dokazov, 10. člen ZUP), zato tedaj sam vodi (ponovni) ugotovitveni in dokazni postopek o spornih dejstvih.
- Po drugi strani se v skladu s 180a. členom ZUP zavrne izdaja potrdila oz. se tako šteje (fikcija zavrnitve ob molku organa) z izdajo odločbe, ki pa je posamični upravni akt, katerega je moč izpodbijati s pritožbo (po 229. členu ZUP in nadaljnjih) in drugimi pravnimi sredstvi po ZUP oz. v upravnem sporu. Ni pravilna praksa, da se o tem stranke obvešča z obvestilom (sodba VS RS U 52/94-5) ali da se izda potrdilo, da na primer uradna evidenca tega in tega podatka ne vsebuje oz. da dejstvo ne obstaja. Odloča namreč o pravici stranke do izdaje potrdila, ki je sorazmerna z dolžnostjo organa, da potrdilo izda. (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 517). Zavrnilna odločba se izda, ker pri zahtevanem potrjevanju ne gre za dejstvo, o katerem se vodi evidenca, ali ker ne gre za dejstvo, za katero je z zakonom predpisano dokazovanje s potrdilom ali organ ni pristojen za izdajo želenega potrdila. Odločba mora imeti enake sestavne dele in obliko kot sicer (gl. 210. člen ZUP), zlasti obrazložitev in pouk o pravnem sredstvu, ki omogočata uveljavljanje strankine pravice. Iz izreka, ne le iz obrazložitve zavrnilne odločbe mora izhajati, ali je organ zahtevo zavrnil, ker želenega potrdila ni dolžan izdati ali ker je bilo ugotovljeno, da določenega dejstva ni mogoče potrditi (sodba Up RS U 2313/2000).
Vendar ZUP daje stranki podlago za izpodbijanje akta upravnega organa (šole) v okviru zakona in namena, ki ga ta zasleduje. Zato je pri izpodbijanju odločbe po 180a. členu ZUP razloge za pritožbo, kot jih določa 237. člen ZUP, treba pojmovati smiselno. Namen izdaje odločbe kot izpodbojnega akta je stranko zaščiti, da bi pristojni organ sploh odločil (ne molčal) oz. zavrnil izdajo le v upravičenih razlogih, ko želenega ne more potrditi (npr. dijak ni zaključil gimnazije, zato mu terjano spričevalo ni bilo izdano). Zato je izpodbijanje odločbe možno le v teh okvirih. Pritožba se npr. lahko vloži, če je pristojna šola napačno ugotovila, da recimo nek dijak šole ni končal, dejansko pa jo je in je tako tudi zabeleženo v evidenci oz. se ugotovi v posebnem ugotovitvenem postopku. Stranka v postopku izdaje potrdila ne more izpodbijati resničnosti podatkov v uradni evidenci. Če oseba ni vpisana v uradno evidenco, ugovorov, da bi morala biti vpisana v tako evidenco, ni mogoče uveljavljati v postopku za izdajo potrdila, ampak je to stvar posebnega postopka (Jerovšek et al., ib.). Toda zahteve za izdajo potrdila se sme zavrniti prej, preden se vložniku ne omogoči dokazovanje dejstev, od katerih je odvisen vpis ali izbris iz uradne evidence (gl. sodbo VS RS I Up 241/2000).
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.