Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Prenos pooblastila samoupravne lokalne skupnosti za odločanje v upravnem postopku?
Datum odgovora: 31. 5. 2009 in 12. 2. 2014, pregled 10. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Ali zaradi poenostavitve postopka ali drugih razlogov lahko samoupravna lokalna skupnost prenese javno pooblastilo za odločanje v njeni izvirni pristojnosti na nosilca javnih pooblastil (npr. na center za socialno delo ali razvojno agencijo)?
Če da, kako lahko prenese pristojnost: s pogodbo, odlokom, pooblastilom ali drugim aktom?
Ali je možno prenos pooblastil izvesti delno, tako da naj bi npr. CSD izpeljal ugotovitveni postopek in potem podal mnenje občini in nato bi občinski upravni organi sami na podlagi menja odločili o pravici (npr. denarni pomoči)?
Kako naj ravna tak pooblaščen organ (npr. CSD), če pokriva območje več občin in so v nekaterih od teh občin (kar velja za večino občin v Sloveniji) sprejeli pravilnik o prenosu npr. dodeljevanja denarnih pomoči na CSD, v drugih pa ne, čeprav se jih je k temu že večkrat pozvalo, tudi prek varuha človekovih pravic?
Odgovor:
Javno pooblastilo je ustavni institut, prek katerega se lahko ob določenih pogojih, z zakonom (oz. na temelju zakona, kolikor ta določa minimalno potrebno za delegacijo), prenaša izvajanje upravnih nalog z države ali občine na javne ali zasebne nosilce javnih pooblastil (npr. javne zavode, s.p., gospodarske družbe, javne agencije), če je to v skladu z zakonoma, ki urejata državno upravo in lokalno samoupravo Zakon o državni upravi(ZDU-1, gl. 15. člen, in Zakon o lokalni samoupravi , gl. 50.b člen), smotrno z vidika večje dostopnosti uporabnikov, učinkovitosti izvajanja nalog, potrebe po apolitičnosti ipd. (podrobno Pirnat v Šturm, 2002 in 2011, Komentar Ustave RS, gl. komentar k 121. členu, ali Kovač, Pravni in sociološki vidiki javnih pooblastil, Fakulteta za upravo, 2006).
Glede podeljevanja javnega pooblastila je potrebno izhajati iz določbe 121. člena Ustave RS (URS, Ur. l. RS, š33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a), ki določa, da se javno pooblastilo podeli na podlagi zakona, in sicer lokalni skupnosti, drugim organizacijam ter posameznikom za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave. Pri tem se je potrebno upoštevati, kolikor gre za prenos nalog, ki se izvajajo v občinah v obliki upravne zadeve, tudi ZUP in ZLS. 1. člen ZUP dovoljuje prenos pooblastila za vodenje postopka ter za odločanje, saj določa, da po tem zakonu postopajo tudi nosilci javnih pooblastil, ki pa se jim pooblastilo podeli "z zakonom, za postopanje in odločanje v upravnih stvareh iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti pa z odlokom sveta lokalne skupnosti" (drugi odstavek 1. člena ZUP, ki je pred novelo v l. 1994 določal kot temelj prenosa izvirnih nalog kar predpis sveta na splošno, novela pa je omejila to možnost analogno prenosu državnih pristojnosti z zakonom le na odlok sveta). Nadaljnje določbe ZUP opredeljujejo nosilce javnih pooblastil v razmerju do strank, razen kolikor zakon izrecno ne določa drugače, povsem enako kot organe državne uprave ali občinske organe. Med drugim to pomeni, da se po določbah ZUP o pristojnosti ni mogoče dogovarjati ali jo v isti zadevi deliti, pač pa je za določeno zadevo v celoti pristojen le en organ. Npr. 18. člen ZUP določa, da se organi med seboj ne smejo dogovarjati o morebitnem prenosu nalog (npr. zaradi preobremenjenosti ipd.).
50. b člen ZLS (sprejet šele leta 2005, prej te možnosti sploh ni bilo!) opredeljuje prenos pooblastil smiselno enako kot ZUP (oz. URS in ZDU-1), tj, prenos z občinskim predpisom (tj. le akt občinskega sveta) posebej pa navaja razloge in določene možne nosilce javnih pooblastil, to so javna podjetja, javni zavodi, javne agencije, javni skladi ter druge pravne in fizične osebe, če se s tem omogoči učinkovitejše in smotrnejše opravljanje nalog zlasti, če se v celoti ali pretežno financirajo s plačili uporabnikov. Zakon dodatno odloča, da se izbira opravi po javnem natečaju, če za pridobitev javnega pooblastila kandidira več pravnih oseb ali posameznikov. Za odlok ali drugače poimenovan akt občinskega sveta, s katerim se podeli javno pooblastilo, veljajo enaka pravila in vsebina kot za zakon o prenosu državnih pristojnosti. Prenos nalog s pogodbo torej ni možen, razen če bi tako določal neposredno zakon. Mora pa tudi odlok imeti specialno pooblastilo v zakonu, čeprav gre za zaupanje upravnih nalog, ki po ustavi sodijo v izvirno pristojnost lokalnih skupnosti (tako specialno pooblastilo terja tudi zgoraj omenjeni drugi odstavek 1. člena ZUP). Gre za restriktivno tolmačenje besedila ustave, ki govori o prenosu nalog le z zakonom. Glede na izvirne pristojnosti lokalnih skupnosti in sploh naravo in vsebino lokalne samouprave, gre pri tem praviloma za javna pooblastila, tesno povezana z opravljanjem lokalnih javnih služb (predvsem na področju gospodarske infrastrukture, pa tudi t. i. družbenih dejavnosti)
Podelitev javnega pooblastila je torej ustavno skladna le, če se izvede na podlagi zakona, po zakonitem postopku in upoštevaje določbe o pooblastitelju in nosilcu pooblastila. Dopusten je le prenos celotne naloge, ne npr. del postopka - ko bi de facto cel postopek npr. izpeljal CSD, občinska uprava pa bi le formalno izdala odločbo, bi šlo za očitno izigravanje ustavnih določb.
Prenos javnega pooblastila za opravljanje dejanj iz izvirne pristojnosti občine na subjekt, ki ga je ustanovila država (tako velja za centre za socialno delo) in mu je s tem podelila javno pooblastilo za izvajanje nalog iz državne pristojnosti, pa je sporen. Država in lokalna samouprava sta namreč pri izvajanju nekaterih nalog strogo ločeni. To bi ustvarjalo še dodatne dileme pri uporabnikih upravnih storitev, ko ne bi bilo znano, pred katerim organom (državnim ali lokalnim) je bila opravljena posamezna odločitev v upravni zadevi oz. pred katerim organom je potrebno opraviti neko lokalno upravno nalogo, ki je v pristojnosti občine. Tak prenos nalog bi pomenil tudi dodatno obremenitev uslužbencev z novo zadolžitvijo ter hkrati negativne posledice za izvrševanje nalog, ki so v temeljni pristojnosti organa kot s strani države pooblaščenega. Za tovrsten način prenosa zakonska podlaga tako sploh ne obstaja.
Treba je torej ločiti:
- Državne denarne pomoči, ki jih zakonodajalec določi kot take za celotno območje Slovenije, in poveri presojo o njihovem dodeljevanju državnim centrom z zakonom, ki določa upravičence in pogoje v celotni državi enako.
- Dodatno lahko občine namenijo svojim občanom ali drugače določenim upravičencem dodatna sredstva, a gre tu za izvirno pristojnost lokalne samouprave, ki je lahko opredeljena kot pravica v eni občini, ne pa v drugi, prav tako so lahko različno določeni pogoji in višina pomoči, vendar pa mora postopke dodeljevanja pomoči v tem primeru voditi in v njih odločiti po ZLS in ZUP izključno občinska uprava, ne (državni) nosilec javnega pooblastila.
Isto kot za denarne pomoči pod točko 2 velja za ostale izvirne pristojnosti občin, npr. po zakonu o vrtcu, določeno možnost subvencije staršem s strani občine za plačilo programa javnega vrtca, v katerega je otrok vpisan - tu lahko vodi postopek in odloča le občinska uprava oz. na drugi stopnji župan, ne pa (s pravilnikom občinskega sveta ali drugače določeni) CSD.
Na navedeno opozarja stroka in predvsem ministrstvo, pristojno za upravo, pa tudi npr. združenje tajnikov občin, že vrsto let, saj ima po nekaterih podatkih kar prek polovica slovenskih občin izdane akte, s katerimi prenašajo pristojnost na CSD, ti pa jih izvajajo, čeprav gre za prenos brez ustavnega in zakonskega temelja. Take odločbe centrov so zato nezakonite (gl. 274. člen ZUP), saj so izdane na podlagi akta, ki nima zakonskega temelja, poleg tega je v očitnem nasprotju z Ustavo RS, kar zadeva pristojnost odločujočega organa kot izdajatelja odločb. Zato tudi niti pogojno ni moč zadevne prakse zagovarjati, češ da gre pač za pomoč pomoči potrebnim ljudem, saj gre za hudo napako v postopku, zato se mora take odločbe odpraviti še pet let od njihove dokončnosti z učinkom ex tunc za pridobljene pravice (upravičenci so dolžni ves denar vrniti). Poleg tega se postavlja v nasprotju s temeljnimi postulati Ustave RS ljudi v neenak položaj po državi in celo na istem območju, glede na to, kako ravna konkretna občina in CSD.
Zato je edina ustavno skladna rešitev že razveljavitev neustavnih aktov občin in neizvajanje le teh s strani CSD v predmetnih občinah, pri čemer naj občinske pomoči, kolikor jih je občina zmožna dajati svojim upravičencem, podeljuje v upravnem postopku občinska uprava. Najmanj pravilno pa je, da se še ostale občine spodbuja k neustavni praksi.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in Zanikanje odgovornosti.