Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Prekinitev (inšpekcijskega) postopka zaradi rešitve domnevnega predhodnega vprašanja
Datum odgovora: 4. 11. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Kdaj se lahko postopek prekine zaradi rešitve predhodnega vprašanja? Ali je določena obveznost stranke, da zagotovi zakonito uveljavljanje pravice, kar se ugotavlja npr. v inšpekcijsskem nadzoru, lahko tako predhodno vprašanje kot temelj za prekinitev?
Npr. kako se ravna, če gre za primer nelegalne gradnje brez gradbenega dovoljenja, za katero inšpekcijski zavezanec vloži predlog za spremembo namembnosti, s katerim bi gradnjo legaliziral, pri čemer postopek sprejema prostorskega akta traja tudi do dve leti. Ali je podan predlog za spremembo namembnosti (in s tem legalizacijo objekta) lahko takšno dejanje, zaradi katerega bi postopek prekinili do odločitve o spremembi namembnosti (sprejema prostorskega akta)?
Ali bi lahko postopek do odločitve upravnega organa lahko prekinili v primeru, ko gre za črno gradnjo in inšpekcijski zavezanec vloži vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja? Če je to takšno dejanje, zaradi katerega bi prekinili postopek, to velja zgolj v matičnem upravnem postopku ali tudi v izvršilnem postopku?
Kako pa upravni organ ravna v primeru, ko na zemljiščih potekajo postopki po ZVEtL-1? Z zemljišča, katerega lastnik še ni znan (eZK - zaznamba postopka za določitev pripadajočega zemljišča po ZVEtL), se gradi priključek na občinsko cesto, Zakon o cestah (ZCes-2) pa določa, da se priključki na občinsko cesto gradijo samo s soglasjem upravljavca občinske ceste. Ali gre v tem primeru za predhodno vprašanje?
Odgovor:
Če organ, ki vodi postopek, naleti na tako vprašanje, da brez njegove rešitve ni mogoče rešiti same zadeve, to vprašanje pa je samostojna pravna celota, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa (predhodno vprašanje), ga lahko ob pogojih iz tega zakona organ sam obravnava ali pa prekine postopek, dokler ga ne reši pristojni organ. O prekinitvi postopka se izda sklep, zoper katerega je dovoljena pritožba, razen če ga je izdal organ druge stopnje (prvi odstavek 147. člena ZUP).
Za predhodno vprašanje pa ne gre, kadar stranke v postopku npr. inšpekcijskega nadzora uveljavljajo, da so že sprožile druge postopke ali pridobivanje pogojev, ki bi jih morale za zakonito pridobitev in črpanje pravice (zlasti v postopkih izdaje dovoljenj, še pred postopki nadzora).
Tak primer nastopi, ko se npr. zavezanci v postopku inšpekcijskega nadzora po Gradbenem zakonu (Ur. l. RS, št. 199/21 in nasl., GZ-1) sklicujejo na to, da so vložili predlog za spremembo namembnosti veljavnega izvedbenega prostorskega akta, saj pristojni inšpektor v upravnem inšpekcijskem postopku odloča v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP), kar pomeni, da odloča na podlagi predpisa, ki velja v času odločanja. Zato za konkretni inšpekcijski postopek ni relevantno, da je v teku postopek spremembe prostorskega akta (sodba UPRS II U 528/2011 z dne 16. 1. 2013). Prav tako ne gre za predhodno vprašanje, kadar se zavezanec sklicuje na to, da je zaprosil za legalizacijo oz. za pridobitev gradbenega dovoljenja, saj bi zavezanec moral imeti urejeno stanje že v trenutku nadzora (glej Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 136).
Inšpekcijski zavezanec v inšpekcijskem postopku v zvezi s cestnim priključkom na javne ceste, ki se gradi ali je zgrajen v nasprotju s soglasjem, ali, ki se izvaja brez soglasja, je investitor. Če investitor ni znan, je inšpekcijski zavezanec lastnik zemljišča (četrti odstavek 134. člena ZCes-2).
Glede na temeljna načela ZZK-1 se šteje, da je lastnik določene nepremičnine tista oseba, ki je vpisana v zemljiški knjigi. Za nepremičnine namreč velja, da se njihovo lastniško stanje izkazuje s podatki iz zemljiške knjige, ki je javna knjiga, za katero velja načelo zaupanja (8. člen ZZK-1). Zaznamba lastninskopravnega spora v zemljiški knjigi zato ne vpliva na dokazno vrednost vpisa v zemljiško knjigo, ker zaznamba sama po sebi ni dokaz, da je vpis v zemljiško knjigo napačen (sodba VSRS Sodba X Ips 16/2022 z dne 14. 12. 2022).
V primerih, ko investitor gradnje ni znan, se v skladu s četrtim odstavkom 134. člena ZCes-2 šteje, da je inšpekcijski zavezanec v zvezi z gradnjo priključka na občinsko cesto lastnik zemljišča. Vendar pri tem velja opozoriti, da mora inšpektor primarno ugotavljati kdo je investitor, šele podrejeno, če tega ne more ugotoviti šteje, da je inšpekcijski zavezanec lastnik zemljišča, kar mora utemeljiti tudi v obrazložitvi odločbe. Če pa se v postopku ugotovi, da gradnja priključka na občinsko cesto poteka po zemljišču, glede katerega je v zemljiški knjigi zaznamovan začetek postopka za določitev pripadajočega zemljišča po ZVetL-1, pa je treba zavzeti ugotoviti, da je vprašanje lastništva pravno vprašanje, ki ga razrešuje sodišče, zato se v inšpekcijskem postopku obravnava kot predhodno vprašanje. Posledično je potrebno zaradi ugotovitve lastništva v skladu s 147. členom ZUP inšpekcijski postopek treba prekiniti, saj v takšnem primeru zemljiškoknjižno stanje morda ne odraža pravega lastnika zemljišča oziroma parcele, po kateri se gradi ali je zgrajen priključek na občinsko cesto. Posledica prejšnje pravne ureditve namreč je, da nekdanje občine oz. družbeni investitorji, ki so na dodeljenih družbenih zemljiščih na podlagi pravice uporabe gradili objekte, niso sproti poskrbeli za ureditev zemljiškoknjižnega stanja novo zgrajenih objektov, zato je bil sprejet ZPPLPS, nato ZVetL oz. pozneje ZVetL-1, ki upravičenim predlagateljem med ostalim omogoča, da v nepravdnem postopku dosežejo, da se tako neurejeno stanje v zemljiški knjigi uredi, s čimer bi se tudi uresničilo temeljno stvarnopravno načelo povezanosti zemljišča in objekta (superficies solo cedit) (8. člen SPZ) tj., da pravno usodo zemljišča delijo tudi vsi objekti na zemljišču z vsemi posamezni deli. Gre za tiste neusklajenosti zemljiškoknjižnega stanja, kjer je lastninska pravica v zemljiški knjigi pri stavbah (z več posameznimi deli) vpisana na drugo osebo oz. osebe, kot pa je na zemljišču (parceli), kjer stavba stoji. Kadar gre za stavbe, ki so bile zgrajene pred 1. januarjem 2003 in lastniki, solastniki ali etažni lastniki te stavbe nimajo v zemljiški knjigi vpisane lastninske pravice na njenem pripadajočem zemljišču, lahko kot upravičeni predlagatelji po ZVetL-1 pri pristojnem sodišču v nepravdnem postopku sprožijo postopek za ugotovitev pripadajočega zemljišča k stavbi. Sodišče z odločbo o ugotovitvi pripadajočega zemljišča ugotovi obseg pripadajočega zemljišča stavbe in obstoj lastninske pravice lastnika na njem.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.