Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Predpisi o stvarni in krajevni pristojnosti v uvodu odločbe
Datum odgovora: 31. 5. 2009, pregled 21. 11. 2022, dopolnjeno 20. 11. 2023 in 5. 12. 2023
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi postopek
Vprašanje:
Upravni organ (npr. medobčinski inšpektorat) vodi postopek, v katerem izda odločbo. Katere predpise mora navesti v uvodu odločbe glede na zahteve ZUP, je to le področni zakon ali odlok, ki navaja pristojnost, posebej ob upoštevanju, da je v v občinskih zadevah z odloki opredeljena tudi krajevna pristojnost?
In: ali se v uvodu izdane odločbe npr. soglasja pristojnega organa (npr. organ v sestavi ministrstva) poleg materialnega predpisa oz. zakona, ki določa stvarno pristojnost in soglasjedajalca, lahko ali mora navajati tudi ZUP ali navajanje ZUP ni potrebno?
Ali je treba v uvodu odločbe navesti pooblastilo predstojnika posamezni uradni osebi za vodenje oziroma odločanje kot predpis o pristojnosti?
Kako pa postopati, kadar pristojnosti za odločanje v upravnem postopku urejata uredba Evropske unije (npr. Uredba (EU) 2019/6 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini in razveljavitvi Direktive 2001/82/ES) in (nacionalna) izvedbena uredba (npr. Uredba o izvajanju uredbe (EU) o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini)? Je potrebno v uvodu odločbe navesti člen uredbe EU ali poleg tega tudi člen nacionalne uredbe, ki natančneje določa njeno izvajanje (npr. pristojne organe za izvajanje uredbe EU)?
Odgovor:
Temeljni cilj uvoda odločbe je, da nadzorstveni organ pri uporabi različnih pravnih sredstev preveri zakonitost potencialno sporne odločbe. Torej naj bi bilo iz uvoda razvidno, da se navedba predpisa o pristojnosti in posledično zlasti stvarne pristojnosti organa izdajatelja in navedba upravne zadeve ujemata.
212. člen ZUP izrecno določa sestavine uvoda odločbe, pri čemer je ena izmed njih tudi predpis o pristojnosti organa, ki odločbo izdaja.
Ta določba se sicer med strokovnjaki in v upravni praksi nekoliko različno razlaga, a večina stoji na stališču (prim. Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, glej komentar k 212. členu in povezanim), da se pod pojmom "predpis o pristojnosti" razume predvsem področni zakon oz. v izvirnih občinskih stvareh odlok, torej zlasti predpis, ki določa stvarno pristojnost v določeni upravni zadevi. Stvarna pristojnost je namreč osnova formalne zakonitosti, kar se kaže skozi pravne posledice po ZUP, če so pravila o stvarni pristojnosti kršena, tj. uporaba pravnih sredstev, kot določata zlasti 237. člen ZUP s pritožbo zaradi (absolutne) bistvene postopkovne napake po 1. točki drugega odstavka tega člena in 274. člen ZUP z odpravo odločbe po nadzorstveni pravici zaradi manka stvarne pristojnosti ali soglasja, lahko pa tudi celo ničnost odločbe po 279. členu ZUP, če upravni organ odloči v sodni zadevi.
Iz tega sledi, da se v uvodu odločbe ne navajajo splošni akti (ZUP ali tudi npr. ZDU-1 ali ZLS). Zato ni nobene potrebe, saj pristojnost po materialnem kriteriju, glede na vrsto upravne zadeve, izhaja iz področnega predpisa.
Pri uvodu sklepov pa se zaradi smiselne rabe pravil ZUP o odločbi 226. členu ZUP prav tako zapiše določba zakona ali odloka, ki organu, izdajatelju sklepa, podeljuje stvarno pristojnost za vodenje upravnega postopka v zadevi, v kateri se izda sklep. Nekateri ob tem navajajo tudi člen ZUP, ki določa konkretni sklep, vendar to z vidika namena uvoda oziroma opredelitve pristojnosti organa praviloma ni nujno, ker ZUP ne daje stvarne pristojnosti v konkretni upravni zadevi, razen izjemoma, ko pristojnost ni določena s področnim zakonom ali drugim organizacijskim predpisom (gl. 16. člen ZUP in 17. člen ZUP). Drugače velja glede sklepa po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP, ki se izda, ker se zahtevek nanaša na neupravno zadevo - tedaj v uvodu po naravi stvari ni mogoče navesti predpisa o pristojnosti, zato se zapiše ta določba ZUP.
Torej, v uvodu odločbe se med drugim navaja organ, ki vodi postopek in odloča, zadevo in določbo predpisa o pristojnosti organa ter navedbo akta, s katerim je bilo k odločbi dano soglasje, mnenje, potrditev ali dovoljenje drugega organa, če je predpisano oz. če sta odločbo izdala dva organa (zbirna ali kompleksna odločba (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 223) in ni treba navajati ZUP oz. je ta odveč.
Prav tako je treba poudariti še pomen krajevne pristojnosti (kot tudi stvarne), saj kršitve pravil tudi krajevne pristojnosti lahko vodijo v izpodbojnost odločbe po 237. členu ZUP in 274. členu ZUP, čeprav gre pri pritožbi le za morebitno relativno bistveno postopkovno napako. Glede krajevne pristojnosti pa se običajno kot relevantni za navedbo v uvodu šteje organizacijski predpis (Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 432). V primeru odločanja medobčinskega inšpektorata se v uvodu zapiše tudi krajevna pristojnost že zato, ker medobčinski inšpektorati delujejo na območju več (le določenih) občin, treba pa je izkazati delokrog po omejeni krajevni pristojnosti in hkrati glede na navezno okoliščino konkretne zadeve, o kateri se je odločalo, za določeno območje (občino).
Pooblastilo predstojnika uradni osebi pa se po ZUP ne navaja niti v uvodu, kjer je govora le o pristojnosti organa niti ob podpisu na odločbi ali sklepu, kjer gre pri slednjem za personalno pristojnost in je sam podpis z navedbo imena in priimka uradne osebe sicer po 216. členu ZUP. Seveda pa se za to pooblastilo, ne glede na manko njegove navedbe (npr. številke in datuma izdaje), predpostavlja, da je podano, na osnovi izpolnjenih pogojev za uradno osebo, da upravni postopek vodi oziroma v njem odloči, stranka pa lahko preveri obstoj z vpogledom, saj tudi kršitev teh pravil pomeni razlog za uporabo pravnih sredstev zaradi manka pogojev ali pristranskosti določene uradne osebe, ki je sodelovala v postopku (glej 237. člen ZUP in 260. člen ZUP).
Med materialne predpise, ki so vsebinska podlaga za odločanje v upravnih zadevah, uvrščamo tudi predpise, ki spadajo v okvir prava EU. Gre za predpise, ki so del sekundarnega prava EU (direktive in uredbe). Uredbe EU so v celoti zavezujoče (še posebej za tiste, na katere se nanašajo), se neposredno uporabljajo v vseh državah članicah - neposredno konstituirajo pravice in obveznosti za subjekte ter so sredstvo poenotenja. So tudi hierarhično nadrejene pravnim aktom nacionalne države, kar obenem pomeni, da ima v primeru nasprotja med pravom EU in pravom države članice pravo EU prednost - načelo primarnosti prava EU (za več glej Kerševan in Androjna, Upravno procesno pravo, 2017, str. 74-75; Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2020, str. 33).
V primeru, ko je potrebno v uvodu odločbe navesti predpis o stvarni pristojnosti organa za odločanje o upravni zadevi, ki po materialnem kriteriju izhaja iz uredbe EU, je treba upoštevati dejstvo, da je uredba EU po 288. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije splošen pravni akt Evropske unije. Na podlagi tega in zgoraj navedenega tako sledi, da se uredbe EU ali enako zakone v primeru, ko ti akti ne določajo pristojnega organa za njeno izvajanje (v konkretnem primeru člen 137(1) Uredbe (EU) 2019/6 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2018 o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini in razveljavitvi Direktive 2001/82/ES določa, da države članice imenujejo pristojne organe za izvajanje nalog v skladu s to uredbo), v uvodu odločbe ne navaja, temveč se navede določbe področnih (izvedbenih) predpisov, ki praviloma določajo stvarno pristojnost za posamezno upravno zadevo, se pa zadevno uredbo ali zakon navaja pri pravnih podlagah v obrazložitvi odločbe.(glej tudi Sestavni deli odločbe). Pod pojmom "predpis o pristojnosti" se razume predpis, ki določa stvarno oziroma krajevno pristojnost v določeni upravni zadevi, zato se v konkretnem primeru v uvodu odločbe navede peto točko prvega odstavka 2. člena Uredbe o izvajanju uredbe (EU) o zdravilih za uporabo v veterinarski medicini (Ur. l. RS, št. 109/23), ki določa stvarno pristojnost Javne agencije Republike Slovenije za zdravila in medicinske pripomočke glede postopkov za pridobitev in vzdrževanje dovoljenja za promet z zdravili za uporabo v veterinarski medicini.
Treba je torej ločiti različne predpise ali določbe istega predpisa (tj. običajno matični zakon za zadevo), ki se navedejo torej:
1. v uvodu predpise/določbe o pristojnosti in
2. v obrazložitvi odločbe predpise/določbe, ki določajo pogoje za priznanje pravice ali naložitev obveznosti in so zato pravni temelj za odločitev v izreku.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in Zanikanje odgovornosti.