Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Postopanje v obnovi postopka glede na nova dejstva in pravo
Datum odgovora: 24. 12. 2010 in 24. 11. 2013, pregled 1. 1. 2023
Vprašanje:
Stranki je bila izdana upravna odločba, s katero je pridobila določeno pravico. Podlaga za odločitev o pravici je bila pravnomočna odločba drugega državnega organa. Po nastopu dokončnosti in pravnomočnosti upravne odločbe stranka zahteva, da se ponovno odloči o njeni pravici z zatrjevanjem, da se je dejansko stanje, na katerem temelji upravna odločba, spremenilo. Zahteva za izdajo nove odločbe s strani drugega pristojnega državnega organa (kot to zahtevajo področni predpisi) še ni bila vložena in kot taka tudi ni bila izdana nova odločba drugega državnega organa, temveč velja dejansko stanje, kot že izhaja iz izdane pravnomočne odločbe. Kako naj upravni organ odloči o podani zahtevi - ali se zahteva upošteva kot prepozno vložena pritožba?
V prvostopenjskem postopku je bila izdana zavrnilna odločba zaradi neizpolnjevanja pogojev za izdajo dovoljenja. Kasneje je bil postopek obnovljen (drugače rešeno predhodno vprašanje). Stranka v okviru obnovljenega postopka trdi, da lahko v obnovitvenem postopku uveljavlja zahtevek glede na dejansko stanje, na podlagi katerega je bilo odločeno v prvotnem postopku, prav tako, da lahko v obnovi postopka dokazuje, da izpolnjuje zahteve po sedaj veljavni zakonodaji in ne po zakonodaji, ki je veljala v času odločanja prvotnega postopka. Kako naj v obnovitvenem postopku za konkretni primer postopa prvostopenjski organ?
Odgovor:
Obnova postopka je po ZUP najpogosteje uporabljeno pravno sredstvo, možen pa je le v zvezi z meritorno odločitvijo. Obnova postopka se uvede po uradni dolžnosti ali na predlog stranke oziroma domnevno spregledanega stranskega udeleženca (260. člen ZUP, tudi v zvezi z 229. členom ZUP, več Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 218 in nasl.). Obnova postopka je eno izmed izrednih pravnih sredstev, ki so namenjena izpodbijanju dokončnih in pravnomočnih odločb v primeru hujših kršitev, zaradi katerih upravni akt ne bi smel učinkovati proti strankam, ker priznava pravice ali pravne koristi, ki jih po predpisih ni mogoče priznati, ali nalaga obveznosti, ki jih ni dovoljeno naložiti stranki (Jerovšek et al., 2004, komentar k 260. in nadaljnjim členom ZUP).
Postopek, ki je bil končan, se lahko obnovi, če sta izpolnjena dva pogoja:
- da je izdana odločba že dokončna in
- da je izpolnjen vsaj eden od desetih obnovitvenih razlogov po 260. členu ZUP (ali drugi razlog po posebnem zakonu).
Ob tem je treba upoštevati, da se v obnovi odloča o zahtevku, ki je enak zahtevku, o katerem se je odločalo v postopku, ki se obnavlja, saj mora temeljiti na isti dejanski in pravni podlagi. To velja, ker je obnova postopka kot vsako pravno sredstvo (analogno npr. pritožba, prim. 238. člen in 252. člen) v osnovi namreč namenjeno presoji zakonitosti prvotno izdane in sedaj izpodbijane odločbe, ne pa novemu odločanju. Zlasti izredna pravna sredstva so le korektiv, ne pravilo, saj zaradi varstva stabilnosti poseg v dokončne in še pravnomočne odločbe ni zaželen. Ta sredstva se uporabljajo izjemoma ne zaradi načelne nespremenljivosti razmerij na temelju varstva pridobljenih pravic, ampak zaradi potrebe po stremljenju k zakonitosti (Jerovšek, 2001, str. 121). Da se odloča v obnovi postopka po ZUP le na podlagi že ob prvotni odločbi obstoječih dejstev in veljavnega prava, potrjuje tudi možnost in praksa nekaterih področnih zakonov, ki za "nova nova" dejstva, torej nastala po izdaji prvotne prvostopenjske odločbe določajo t. i. nepravo obnovo (prim. Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 446), kar a contrario pomeni, da po samem ZUP (če področni zakon izrecno ne določa drugače) obnova postopka ni možna niti zaradi dejstev, nastalih po izdaji prvotne prvostopenjske odločbe niti se ta dejstva oz. novo materialno pravo v obnovljenem postopku ne morejo upoštevati. Nadalje upoštevanje novih dejstev omejuje tudi 262. člen ZUP, saj izrecno določa, da se sme tudi v primeru vzporednih postopkov (zlasti upravnega spora), kjer bi bila taista odločba izpodbi(jana)ta, v obnovi postopka upoštevati samo dejstva, ki jih je organ ugotovil v prejšnjem upravnem postopku (ne pa npr. novih, ugotovljenih v sodnem postopku). Stranka lahko na podlagi spremenjenega dejanskega oz. pravnega stanja vloži novo zahtevo ali organ uvede, če tako terja zaščita javne koristi, nov postopek.
Zahtevo stranke za ponovno odločanje na podlagi spremenjenih (novih) dejstev, ki so nastala po izdaji odločbe, lahko razumemo kot predlog za obnovo postopka ali zahtevo za uvedbo novega postopka. Kadar se stranka sklicuje na spremenjeno dejansko stanje, je potrebno presoditi, ali je bilo dejansko stanje nepravilno ali nepopolno ugotovljeno, ker se ni vedelo za kakšna dejstva, zaradi katerih bi bila odločitev lahko drugačna. Ta dejstva so morala obstajati že v času izdaje sporne odločbe. Dejstva, ki so nastala kasneje, niso nova dejstva v smislu dovoljenega obnovitvenega razloga, so pa lahko podlaga za vodenje novega upravnega postopka (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 703). Četrta točka 260. člena ZUP določa kot obnovitveni razlog tudi primer, ko se odločba organa, ki je vodil postopek, opira na kakšno predhodno vprašanje, pa je pristojni organ pozneje vprašanje v bistvenih točkah drugače rešil (npr. če bi prišlo do spremembe odločbe drugega organa, na kateri temelji odločba upravnega organa, na katero se zahtevek nanaša). Vendar v navedenem prvem primeru v vprašanju temu ni tako, saj ni bila izdana nova, drugačna odločba drugega državnega organa. V skladu s tretjim odstavkom 147. člena ZUP namreč velja, da kadar je o pravici, obveznosti oziroma pravnem razmerju, ki je sestavni del dejanskega stanja, že odločeno s pravnomočnim posamičnim aktom, je organ na tak akt vezan in predhodno vprašanje v takem primeru ni več podano (Breznik et al., ZUP s komentarjem, 2008, str. 437). Menimo, da je v obravnavanem prvem primeru podano zahtevo treba razumeti kot predlog za obnovo postopka, ki pa ne izpolnjuje pogojev po 260. členu ZUP, zato se zahtevo v skladu z drugim odstavkom 267. člena ZUP zavrže. V obrazložitvi bo upravni organ navedel, da se zahteva zavrže, ker niso izpolnjeni pogoji za obnovitev postopka, ker je bilo dejansko stanje pred izdajo odločbe pravilno ugotovljeno, kot tudi da odločitev drugega organa, na katerem temelji, ni bila pravnomočno odpravljena, razveljavljena ali spremenjena.
V drugem primeru iz vprašanja gre za podobno situacijo, kjer pa stranka terja upoštevanje tako novih dejstev, nastalih po izdaji prvotne odločbe, kot nove zakonodaje, veljavne (šele) po izdaji prvotne odločbe. Tudi tu kaže poudariti, da se tak strankin predlog ne more upoštevati, zato se v tem delu njene zahtevke zavrne in se v obnovljenem postopku odloči na podlagi v času izdaje prvotne prvostopenjske odločbe obstoječih dejstev in veljavnega prava. Stranka ima sicer pravico še v obnovljenem postopku zahtevati tudi umik zahtevka (gl. drugi odstavek 270. člena ZUP) oz. vložiti na podlagi novega stanja novo zahtevo, če bi nova dejstva ali nova zakonodaja bila zanjo bolj ugodna. A v obnovljenem postopku bo organ odločal le ob upoštevanju dejstev, katerih obstoj je morda izkazan naknadno, a so obstajala že pred izdajo prve odločbe ("nova stara" dejstva), glede na načelo zakonitosti pa bo pri tem uporabil veljavno pravo, ki je organ zavezovalo ob prvotni odločbi. Organ bo prvotno odločbo ob tem potrdil ali nadomestil z novo, vendar tudi zaradi učinka za nazaj, v obnovi postopka po ZUP vedno na podlagi že v prvotnem postopku obstoječih dejstev in veljavnega področnega prava. Le tako postopanje omogoči med strankami, ki so vložile zahtevke v približno istem času in prejele odločbe v času veljave določene zakonodaje istovrstne odločbe, enakost njihove obravnave oz. odločanje o njihovih zahtevkih po istih pogojih.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.