Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Odpoved priznani materialni pravici po področni zakonodaji in umik zahteve po ZUP
Datum odgovora: 22. 5. 2012 in 3. 12. 2013, pregled 17. 12. 2022
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Organ je stranki na podlagi predhodne zahteve z odločbo priznal pravico, ki jo je nekaj časa tudi izvrševala (npr. pridobivala denarna sredstva do varstvenega dodatka). Ali se stranka takšni pravici, ki je lahko že pravnomočno določena, lahko odpove in ali se ji lahko odpove za nazaj, od izdaje odločbe, sploh ob upoštevanju, da gre za osebno pravico in da materialni zakon ne prepoveduje odpovedi? Kaj v primeru, ko področni zakon odpovedi ne predvideva, kako naj organ zaključi postopek? Npr. organ je stranki izdal odločbo o dodelitvi pravice (npr. dodelitev neprofitnega stanovanja v najem), odločba je postala pravnomočna, stranka je nato podala odstop od vloge.
Kako pa se izpelje postopek odpovedi pravici, kot stranke včasih uveljavljajo na tem področju, če pride do odpovedi oziroma umika takoj po izdaji odločbe, še preden je ta pravnomočna, na primer v primeru, ko se marca stranki izda odločba zaradi težav z informacijskim sistemom, ki podpira izdajo odločb, za čas od 1. januarja? Ali je možna odpoved za nazaj in če da, ali se tedaj izda ukinitveno odločbo in na kateri pravni podlagi?
Odgovor:
Izdaja upravne odločbe, s katero se prizna pravica, temelji na predhodno izvedenem ugotovitvenem postopku in presoji organa, da je stranka zadostila vsem materialnopravnim pogojem za priznanje pravice po področnih predpisih in da je s tem v javnem interesu, da se pravica prizna. Poseg v pravico oziroma izvršljivo odločbo, ki je praviloma dokončna in pravnomočna, je mogoč le z zakonitimi pravnimi sredstvi. S tem se sledi načelu pravne države, ki predpostavlja, da bodo organi ravnali v skladu z veljavnim pravom, kar z vidika varstva pravnega položaja različnih subjektov pomeni tudi, da se vanj samovoljno ne posega. V skladu z Ustavo RS (URS, Ur. l. RS, št. 33/91-I in novele) (gl. 158. člen) in ZUP so pravnomočna pravna razmerja varovana tako, da se vanje lahko posega le z izrednimi pravnimi sredstvi. To se nanaša tudi na primere, ko se stranke želijo odpovedati pravici ali pravni koristi, ki so priznane s pravnomočnimi upravnimi akti.
Z ZUP kot splošnim procesnim zakonom ni predvideno, da bi se stranke po nastopu dokončnosti in pravnomočnosti odločbe o priznanju pravice ali pravne koristi odpovedale priznanemu materialnopravnemu upravičenju, čeprav so same vložile zahtevek, na podlagi katerega jim je bila pravica priznana. V takem primeru je možna neprava obnova postopka, a le če jo predvideva področni predpis, ZUP je namreč ne pozna. Vsekakor velja, da organ v primeru, da se stranka želi odpovedati (svoji) pravici, stranke ne sili k njeni izpolnitvi (npr. v primeru dodelitve neprofitnega stanovanja v najem, organ s stranko ne sklene pogodbe o koriščenju pravice glede na to, da stranka pravice ne potrebuje več, temveč lahko stanovanje ponudi naslednjemu upravičencu na seznamu).
ZUP sicer dopušča, a samo v času pred izdajo odločbe ali po vročitvi odločbe v odprtem pritožbenem roku, kot tudi po vložitvi pritožbe pred vročitvijo odločbe o utemeljenosti pritožbe, da stranke umaknejo svoj zahtevek, kot to določa 134. člen ZUP. Organ v teh primerih postopek s sklepom ustavi (in odpravi morebitno predhodno odločitev oz. odločbo), kot določa drugi odstavek 135. člena ZUP. Ne izdaja se "ukinitvene odločbe" - ta bi prišla v poštev le, če bi poseben zakon določil posebno pravno sredstvo o ukinitvi priznane pravice. Umik zahteve po ZUP je možen (do dokončnosti) tudi v primeru, ko področni zakon določa t. i. kontinuirano pravico, kot je npr. varstveni dodatek (ko je bil zahtevek vložen npr. pred 1. januarjem leta X, za čas do izteka prejšnjega leta, upravni organ pa po uradni dolžnosti preveri v letu X, ali so za novo obdobje še izpolnjeni pogoji za priznanje oziroma nadaljnje priznanje pravice). Če je bila odločba izdana npr. marca in z njo priznana pravica za čas od 1. januarja, pri "odpovedi" (tj. umiku zahteve) stranke, vložene npr. kak teden po prejeti odločbi, ne gre za retroaktivnost, saj se roki za umik in pravna sredstva štejejo šele od vročitve odločbe.
Treba je torej ločiti, ali gre za:
1. materialnopravno odpoved pravici po področnem zakonu (tudi po pravnomočnosti odločbe) z odločbo in
2. (le) procesnopravni umik zahtevku po ZUP do dokončnosti z ustavitvijo postopka s sklepom.
Ob splošni ureditvi, ki temelji na izhodišču, da stranka pravice, ki ji je podeljena oziroma priznana, ne izvršuje, če je ne želi uveljavljati iz kateregakoli razloga, je posebnosti odpovedi oziroma umika po pravnomočnosti torej treba določiti v področnem predpisu, po ZUP nikakor ne pride v poštev.
V konkretnem primeru je pravica stranke povezana z obveznostjo javne oblasti, da pravico izvršuje tako, da v skladu z odločbo izplačuje denarna sredstva. Zato, da zavezanec preneha izpolnjevati svojo obveznost, je potrebno odpraviti ali razveljaviti izvršilni naslov. Zapisanega ne spreminja dejstvo, da je pravica do denarnega prejemka osebna pravica, vezana na konkretnega upravičenca. Pri tem tudi ni pomembno, ali zakon, na podlagi katerega je pravica priznana, prepoveduje stranki, da bi se priznani pravici odpovedala, ali o tem molči. Organ namreč tudi v skladu z načelom zakonitosti lahko opravi določeno dejanje in izda veljavni upravni akt, če je za to pristojen, in če je tako dejanje sploh dopuščeno (načelo zakonitosti, 6. člen ZUP). Kolikor področni zakon organu te pristojnosti ne daje, si jo ta ne more vzeti, stranka pa od njega zahtevati, da jo uveljavi. Menimo, da pravice ni moč "ukiniti" niti v okviru t. i. spremenjenih okoliščin po 43. členu področnega Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS, Ur. l. RS, št. 62/10 in novele). Zahtevo stranke o odpovedi pravici po dokončnosti odločbe brez pravne podlage za poseg v veljavnem področnem zakonu bi bilo ob takšni pravni situaciji treba zavreči po 1. točki prvega odstavka 129. člena ZUP (oziroma ob morebitnem izrecnem sklicu stranke na umik zahtevka po ZUP zaradi prepoznosti po prvem odstavku 134. člena ZUP).
Ob tem je nesporno, da bi zakonodajalec oziroma tisti, ki pripravlja zakon, moral pri zakonskem urejanju upoštevati tudi vprašanje možnosti po odpovedi pravici in je v tistih primerih, ko je to smiselno (skladno z javnim interesom) tudi predvideti, saj je težko utemeljiti obstoj javnega interesa za priznavanje pravice do denarnih sredstev, če jih upravičenec ne želi več prejemati, hkrati pa od tega ni odvisna njegova eksistenca. Z Zakonom o uravnoteženju javnih financ (ZUJF Ur. l. RS, št. 40/12, sprejet 11. 5. 2011, začel uporabljati 1. januarja 2013) je zakonodajalec posegel v področni ZUPJS. Z ZUJF je predvidel možnost, da se upravičenci do pravic iz javnih sredstev po ZUPJS lahko odpovedo pravici tudi po vročitvi odločbe (109. člen ZUJF in 42.c člen ZUPJS). Iz zakonskega besedila je razbrati, da je z uveljavitvijo ZUJF odpoved zadevni pravici po ZUPJS tudi po dokončnosti odločbe dopustna, a lahko učinkuje le za naprej (ex nunc), od trenutka odpovedi in ne že od izdaje odločbe ali obdobja priznane pravice, saj lahko organ na podlagi odpovedi izdano odločbo le razveljavi. Z uveljavitvijo ZUJF, se ob razveljavitvi odločbe o priznanju pravice po ZUPJS izda t. i. ukinitvenega odločba na podlagi ZUJF in ZUPJS, ne ZUP.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.