Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Obveznost organov do odgovarjanja na vprašanja uporabnikov upravnih storitev
Datum odgovora: 27. 11. 2023, dopolnjeno 7. 2. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Uredba o upravnem poslovanju določa, da organ odgovori na vse dopise, iz katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja, razen nekaterih izjem (17. člen uredbe). Kateri organi morajo v skladu z uredbo odgovarjati na vprašanja v skladu s prej omenjenim pravilom? Katere naloge, na primer v občini, javnih zavodih, pravosodnih organih ipd., štejejo za 'upravne naloge'?
Ali se zakonska pristojnost nadzora nad izvajanjem UUP nanaša tudi na nosilce javnih pooblastil in samoupravne lokalne skupnosti, ko gre za kadrovsko poslovanje?
Odgovor:
Uredba o upravnem poslovanju (UUP, Ur. l. RS, št. 9/18 in nasl.) je izdana na podlagi in za izvrševanje več zakonov, tj. ZUP, Zakona o državi upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 113/05 in nasl.) in Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Ur. l. RS, št. 30/06 in nasl.). Kljub temeljnemu namenu, da se z UUP ureja upravno poslovanje v upravnih postopkih in tudi pri drugih upravnih nalogah(!) državnih upravnih organov, organov samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil v smislu določanja minimalnih standardov pri poslovanju s strankami in drugimi uporabniki upravnih storitev, pri zagotavljanju javnosti dela, upravljanju dokumentarnega gradiva, v zvezi z zgradbami, prostori in opremo ter zagotavljanjem varnosti, UUP hkrati ureja dolžno postopanje tudi drugih organov, ki vodijo in odločajo v upravnih postopkih. Krog organov, ki poslujejo po UUP, se v delu, ki se nanaša na izvrševanje ZUP, zato razširi tudi na druge državne organe, ki jih UUP ne omeni v 1. členu; pri tem gre sicer le za pravila, ki jih UUP ureja v poglavju »Uradna dejanja« od 84. do 101. člena.
V okviru pravil, ki urejajo upravno poslovanje, pa UUP določa, da mora katerikoli zavezan organ odgovoriti na vse dopise, v katerih je mogoče razbrati pričakovanje odgovora organa in identiteto pošiljatelja. Izjeme vključujejo situacije, ko se vprašanje nanaša na postopek v teku, je šikanozno ali če je organ že odgovoril na bistveno podobno vprašanje (17. člen UUP). Organ mora odgovoriti najpozneje v 15 dneh po prejemu dokumenta in odgovor poslati na naslov iz dopisa.
Na podlagi 1. člena UUP nesporno velja, da morajo po 17. členu UUP poslovati organi državne uprave: vlada, ministrstva, organi v sestavi ministrstev in upravne enote. UUP v tem delu ne ureja poslovanja oz. dolžnosti odgovarjanja drugih državnih organov, npr. državnega zbora, državnega sveta, državnega tožilstva. Vlada namreč ni pristojna določati načina njihovega poslovanja, ampak se to ureja v posebnih predpisih, ki največkrat urejajo njihovo temeljno dejavnost in jih organi sprejmejo sami ali v sodelovanju z drugimi organi (poslovanje sodišč ureja Sodni red, poslovanje državnega zbora Poslovnik državnega zbora in podobno (več v Remic (ur.) et al., Uredba o upravnem poslovanju z uvodnimi pojasnili in predstavitvijo novosti, 2018).
Enako kot za omenjene državne organe velja tudi za druge samostojne državne organe, ki jim ustava ali zakon daje poseben položaj (npr. Informacijski pooblaščenec, Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic, posebne agencije), zaradi katerega niso del izvršilne veje oblasti oz. so od nje neodvisni, ne glede na to, ali pri svojem delu izvršujejo tudi upravno funkcijo (ibidem).
Nadalje, pri presoji, kdaj je samoupravna lokalna skupnosti oz. njeni organi ali nosilec javnega pooblastila zavezan poslovati po UUP in odgovoriti na dopise po 17. členu UUP, je treba slediti namenu uredbe in pristojnosti vlade za urejanje upravnega poslovanja. Po UUP so organi samoupravne lokalne skupnosti in nosilci javnih pooblastil dolžni postopati, ko opravljajo upravne naloge. Upravne naloge opredeli ZDU-1 kot naloge uprave v zvezi s sodelovanjem pri oblikovanju politik, izvršilne naloge, inšpekcijski nadzor, spremljanje stanja, razvojne naloge in naloge zagotavljanja javnih služb (glej 8 do 13. člen); ne glede na to, da se po ZDU-1 naloge opredeljujejo kot upravne naloge v razmerju do organov državne uprave, velja enako, kadar jih na lokalni ravni izvršujejo samoupravne lokalne skupnosti ali nosilci javnih pooblastil.
V samoupravnih lokalnih skupnostih upravne naloge pretežno izvajajo občinske ali mestne uprave, pri drugih organih (npr. župan in občinski – mestni svet) je naloge in s tem vezanost na UUP treba presojati po vsebini. Župan, predstavniški in drugi organi samoupravnih lokalnih skupnosti so na UUP vezani, če izvajajo upravne naloge, na primer če odločajo v upravnih zadevah, sicer pa poslovanje (npr. občinskega ali mestnega sveta) v okviru in na podlagi zakona (o pristojnostih samoupravnih lokalnih skupnosti gl. zlasti ZLS, tj. Zakon o lokalni samoupravi, samostojno uredijo s svojimi predpisi.
UUP se nanaša na vse oblike izvajanja javnih pooblastil (več v Kovač, Pravni in sociološki vidiki javnih pooblastil, 2006) in njihove nosilce. Gre lahko za izdajo splošnih upravnih aktov za izvrševanje javnih pooblastil, ki imajo učinke enake učinkom predpisov (na primer akt ZPIZ, pravilnik sveta šole ali senata fakultete). Najpogostejše oblike javnih pooblastil so izdaja odločb v konkretnih upravnih zadevah, pa tudi materialna dejanja organov, zlasti vodenje uradnih baz podatkov in izdaja potrdil o teh podatkih. Tako mora na primer javni sklad ali šola kot javni zavod ali katerikoli drug nosilec javnih pooblastil upoštevati UUP tudi, če ne odloča v okviru upravnih postopkov, vodi pa npr. uradne evidence ali sprejema splošni akt (Remic (ur.) et al., ibidem). Pri nosilcih javnih pooblastil je namreč bistveno, da ti v razmerju do strank oz. uporabnikov storitev zagotavljajo bistveno enake standarde obravnave kot upravni organi na ravni države oz. samoupravne lokalne skupnosti oz. da zaradi prenosa izvajanja upravnih nalog na nosilce javnih pooblastil niso v slabšem položaju kot če bi upravne naloge izvajali organi države ali samoupravne lokalne skupnosti. Nasprotno subjekti, ki so sicer nosilci javnega pooblastila, na UUP niso vezani, kadar ne opravljajo upravnih nalog oz. kadar ne izvršujejo javnega pooblastila, to je šole pri poučevanju in strokovnem odločanju, knjižnice pri izposoji gradiva in organizaciji prireditev ipd.
Za izvajanje nadzora nad predpisi UUP je pristojna upravna inšpekcija, ki nadzor opravlja v upravnih organih, pri nosilcih javnih pooblastil nadzorstvo nad izvajanjem predpisov o upravnem poslovanju in v upravah samoupravnih lokalnih skupnosti nadzorstvo nad izvajanjem predpisov o upravnem poslovanju v obsegu, v katerem ti predpisi zavezujejo samoupravne lokalne skupnosti (73. člen Zakona o državni upravi). Z vidika spoštovanja predpisov o upravnem poslovanju v nadzoru npr. preverjajo kako organi evidentirajo dokumente, kako hranijo za dokumente, ali pravilno uporabljajo načrt klasifikacijskih znakov, ali imajo ustrezno urejeno poslovanje z dokumentarnim gradivom (poslovanje z zbirkami gradiv, arhiv) ipd. Pristojnost upravne inšpekcije se tako nanaša tudi na nosilce javnih pooblastil in samoupravne lokalne skupnosti, ampak samo v delu, ki se nanaša na upravno poslovanje po UUP. Kadar gre za presečno vprašanje, ki sodi tako v kadrovsko kot upravno poslovanje (npr. napotitev na strokovni izpit ali izdaja pooblastil uradnim osebam ali zaposlovanje oseb, ki bodo vodile upravne postopke), je tako upravna inšpekcija pristojna tudi za slednje, ne pa v primerih kadrovskih zadev izven upravnega poslovanja. Zato je treba pristojnost ugotavljati od primera do primera. Je pa pristojnost upravne inšpekcije po UUP določena v občinskih upravah širše kot pri nosilcih javnih pooblastil, zato se mora tudi kadrovsko poslovanje v občinah voditi v skladu z UUP in tako podvreči nadzoru upravne inšpekcije.
Po vsebini se pristojnost upravne inšpekcije pri nadzoru upravljanja dokumentarnega gradiva pokriva tudi s pristojnostmi inšpektorata, pristojnega za arhivsko gradivo (75. člen Zakona o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih, ZVDAGA). Slednji namreč izvaja nadzor nad določbami ZVDAGA in na njegovi podlagi izdanimi podzakonskimi akti (tudi) o varstvu dokumentarnega gradiva. UUP namreč določa, da upravna inšpekcija pri izvajanju nadzora lahko sodeluje s pristojnim arhivom (tretji odstavek 116. člena UUP). Po naravi stvari se sodelovanje omejuje na nadzor nad upravljanjem dokumentarnega gradiva, ki je določeno kot arhivsko gradivo, pri tem pa ni nobenih ovir, da upravna inšpekcija in inšpektorat, pristojen za arhivsko gradivo, ne bi izvedla koordiniranega in hkratnega pregleda poslovanja (Remic (ur.) et al., ibidem).
Upravni inšpektor lahko po ugotovitvi dejanskega stanja priporoči ukrepe za izboljšanje upravnega poslovanja ali odredi odpravo morebitnih nepravilnosti (307.f člen ZUP, drugi odstavek 116. člena UUP). To poudarja, da se nadzor ne omejuje zgolj na presojo zakonitosti upravnega poslovanja, ampak vključuje tudi strokovna priporočila, ki prispevajo k izboljšanju kakovosti in učinkovitosti delovanja organa na področju upravnega poslovanja. Nadalje je nadzorovani organ zavezan uskladiti svoje delovanje z določbami UUP ter izvajati odrejene ukrepe in slediti priporočilom, razen če oceni, da spoštovanje le-teh ne bi prispevalo k izboljšanju njegovega poslovanja (Remic (ur.) et al., ibidem).