Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Obličnost obrazcev in odločbe po področnem predpisu (GZ-1)
Datum odgovora: 31. 5. 2009, dopolnitve 21. 5. 2023 in 15. 4. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
Področni predpis določa, da mora biti odločba prvostopenjskega organa izdana na predpisanem obrazcu s samodejnim tiskom. Določena je torej formalna oblika odločbe. Toda resorno ministrstvo še ni pripravilo obrazca oz. informacijski sistem, ki je vzpostavljen za vse prvostopenjske organe, obličnosti te odločbe (še) ne podpira. Kaj naj stori organ v navedenem primeru v konkretnem postopku – ali naj izda odločbo brez upoštevanja formalne obličnosti po področnem predpisu ali počaka na ministrstvo, da bo zadevo uredilo, čeprav lahko od vložitve zahtevka stranke v konkretnem postopku mine več tednov in lahko s tem organ celo zapade v položaj molka organa?
Ali je dovoljeno popravljati s pravilnikom določene obrazce oz. jih prilagajati, če so očitno pomanjkljivi, posebej z vidika obveznih sestavin odločbe po ZUP (npr. nekateri obrazci ne vsebujejo »pravnega pouka«, kot določa Pravilnik o projektni in drugi dokumentaciji ter obrazcih pri graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 30/2023), ki je bil sprejet na podlagi Gradbenega zakona)?
Kako razumeti te obrazce, zlasti pri navedbi "kontaktne osebe" poleg "pooblaščenca" v smislu ZUP?
Odgovor:
Če področni zakon določi obličnost drugače kot ZUP, mora organ glede na načelo subsidiarnosti, kot je to opredeljeno v 3. členu ZUP, nadrejenost področnega zakona upoštevati tudi glede sestavin odločbe ali oblike v ožjem pomenu besede (npr. glede nujnosti izdaje odločbe na določenem obrazcu oz. z uporabo predlog v področnem informacijskem sistemu, v nadaljevanju IS). Spoštovanje področnega predpisa v tem smislu pomeni formalno zakonitost, čeprav se postavi vprašanje, do katere mere lahko podzakonski akt, npr. pravilnik določa sestavine drugače, saj res specialni predpis nadredi splošnega, a višji nižjega. Gre za dilemo, ali npr. zakon, čeprav splošni, velja nad pravilnikom, ali obratno, sploh ko ZUP operacionalizira celo ustavne pravice, kot je pravica do pritožbe (več gl. sp.).
Formalna zahteva področnega predpisa pa ne sme vplivati na pridobitev pravice stranke. Čakanje organa na formalizacijo oblikovne predloge odločbe, ki lahko traja več tednov, se lahko šteje za poseg v materialno zakonitost in je v nasprotju s temeljnim načelom varstva pravic strank. V opisanem primeru mora torej prvostopenjski organ v skladu s tretjim odstavkom 7. člena ZUP takoj po končanem ugotovitvenem in dokaznem postopku izdati odločbo, ki bo oblikovno (do priprave predloge v IS ministrstva) izdana kot klasična ("navadna") odločba po ZUP, praviloma v elektronski obliki (prvi odstavek 63.a člena UUP) in opremljena s sestavinami po 210. členu ZUP). Namreč, če ima organ na voljo več načinov, da opravi dejanja v upravnem postopku, mora odrediti taka dejanja, ki so za stranko lažja (bolj ugodna), čeprav so morda za organ težja (glej Androjna in Kerševan, Upravno procesno pravo, 2006, str. 92).
Upravni organ je v skladu z načelom zakonitosti (6. člen ZUP) dolžan postopati po veljavnih predpisih. Upravni organ nima pooblastil presojati, ali so posamezni predpisi na določenem področju medsebojno usklajeni ali ne (t. i. exceptio illegalis, je po Ustavi RS pridržan sodiščem). Vendar: kadar upravni organ ugotovi, da je podzakonski predpis v očitnem nasprotju z zakonom, posebej, če je v nasprotju s temeljnimi načeli upravnega postopka, potem bi glede na hierarhijo pravnih aktov imel podlago za uporabo višje pravne norme. Temeljna načela ZUP namreč predstavljajo obvezna, splošna, skupna pravila in minimalne standarde, ki jih mora upoštevati organ in hkrati predstavljajo minimalno procesno varstvo strank, kar posebej velja za ustavno opredeljene garancije.
Gradbeni zakon (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21) kot poseben zakon daje pooblastila resornemu ministru, da s podzakonskim predpisom predpiše podrobnejšo vsebino in obliko obrazcev tudi za nekatere odločbe. Izdajo odločbe na predpisanem obrazcu zgolj v izjemnih primerih dopušča tudi ZUP (četrti odstavek 214. člena ZUP in drugi odstavek 218. člena ZUP), saj gre pri tem praviloma za poseg v obrazložitev odločbe in pouku o pravnem sredstvu, ki sta nujni za zagotavljanje ustavnopravnih jamstev poštenega postopka v smislu preizkusa pritožbe in uporabe pravnih sredstev, pri čemer sta obe izjemi po ZUP vezani na ugoditev zahtevku stranke. Na ta način se upošteva tudi 7. člen ZUP, ki določa, da morajo organi pri svojem ravnanju strankam omogočiti, da čim lažje uveljavljajo svoje pravice, pri tem pa mora paziti, da nevednost in neukost stranke nista v škodo pravic, ki ji gredo po zakonu.
Po ZUP zgolj za primer odsotnosti ali nepopolnosti pouka o pravnem sredstvu, velja, da stranka lahko ravna po veljavnih predpisih, lahko pa zahteva v osmih dneh od organa, ki je odločbo izdal, naj jo dopolni. Glede odsotnosti ali nepopolnosti obrazložitve ZUP nima posebnih pravil, zato se pomanjkljivost lahko izpodbija le s pravnimi sredstvi; nezmožnost preizkusa zakonitosti zaradi nezmožnosti preizkusa je določena kot (absolutna) bistvena kršitev pravil postopka. Ker se z obrazložitvijo in poukom izvršujejo ustavnopravna jamstva tudi področni zakon in toliko manj podzakonski predpis, ne more izključiti omenjenih standardov obrazloženosti odločbe in poučitve o pravnem sredstvu, če se z odločbo (lahko) posega v pravno korist stranke ali drugega udeleženca.
Kolikor je to vendarle primer področnega zakona oziroma podzakonskega akta, je ob zgoraj navedenem tak predpis treba razlagati ustavnopravno skladno, kar v konkretnem primeru pomeni, da se odločba ne izda na predpisanem obrazcu, ampak se izda odločba s sestavinami po ZUP, torej vključno z obrazložitvijo in poukom o pravnem sredstvu.
Ob prej navedenem, organ, ki pri izvrševanju svojih nalog naleti na določena neskladja zakona z ustavo ali podzakonskega akta z zakonom, zaradi odprave teh neskladij in doslednega uresničevanja načela zakonitosti (153. člen Ustave RS), resorno ministrstvo oz. resornega ministra, ki je izdal predpis, čimprej opozori oz. ministrstvu poroča v smislu 50. člena Zakona o državni upravi (ZDU-1, Ur. l. RS, št. 52/02 in nasl.).
Zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vloži investitor (prvi odstavek 46. člen GZ-1), kar pomeni, da v upravnem postopku pridobitve gradbenega dovoljenja nastopa kot aktivna stranka (42. člen ZUP). Ker občevanje med organi in strankami pomeni komunikacijo z določenimi pravnimi učinki, je nujno, da upravni organ v okviru konkretnega upravnega postopka pridobitve gradbenega dovoljenja komunicira z osebo (fizična ali pravna oseba), ki je zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja tudi podala. Posebej pomembno je to z vidika uresničitve načela zakonitosti, načela varstva pravic strank in varstva javne koristi, načela zaslišanja stranke in načela pravice do pritožbe. Ker ZUP ne pozna pojma »kontaktna oseba«, kot je dodana rubrika npr. v obrazec priloge 11A po Pravilniku o gradbeni dokumentaciji, naj se tu vnese podatke o zakonitem zastopniku (47. člen ZUP) ali pooblaščencu (53. člen ZUP) oz. pooblaščencu za vročitev (89. člen ZUP), v kolikor ga je stranka določila. V primeru, da vlagatelj zahteve pod rubriko »kontaktna oseba« vpiše podatke o osebi, ki je različna od vlagatelja oz. strankinega pooblaščenca, naj upravni organ v izogib zapletom glede izkazovanja, da je bila stranka pravilno seznanjena s procesnim dejanjem upravnega organa oz. z dokumentom, s katerim stranka mora biti seznanjena in ga je upravni organ vročal, komunicira z vlagateljem zahteve oz. zakonitim zastopnikom ali s pooblaščencem, v kolikor ga je vlagatelj določil.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in Zanikanje odgovornosti.