Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Nenajavljen inšpekcijski ogled
Datum odgovora: 8. 12. 2023, dopolnjeno 15. 1. 2024
Status uporabnika: uradna oseba, ki vodi upravni postopek
Vprašanje:
V praksi se dostikrat zgodi, da ogled (npr. inšpekcijski) ni najavljen. Uradna oseba (inšpektor) v skladu z ZUP, pa tudi 29. členom ZIN zavezano stranko tedaj naknadno pozove, da se pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah nadzora. Dosedanja sodna praksa takemu ravnanju ni nasprotovala. Ali je nenajava ogleda in posledično odsotnost zavezanca (kljub kasnejšemu pozivu) res bistvena postopkovna napaka, zaradi katere se odločba lahko odpravi, ob upoštevanju, da obligatorna ustna obravnava ni uvrščena med kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP ter, da v večini primerov v inšpekcijskih postopkih nastopa samo ena stranka in je inšpekcijski zavezanec pozvan, da se pisno ali ustno izjasni o nadzoru, kot izhaja iz sodbe UPRS II U 151/2022-27 z dne 12. 4. 2023? Je treba na temelju te sodbe za vsak inšpekcijski ogled izdati sklep o sklicu obravnave?
Nadzorni organ opravlja procesna dejanja skladno z ZIN, med drugim mu le-ta omogoča opravo nadzora brez predhodne najave in v odsotnosti zavezanca, pod pogojem, da se mu pred izdajo odločbe vroči zapisnik in se ga pozove, da se v določenem roku, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah; na ta način se zavezanca seznani z vsemi dejstvi in dokazi, na podlagi katerih bo izdana odločba. V teh primerih ne gre za ogled v smislu 199. in 200. člena ZUP, ampak gre za inšpekcijski nadzor, ki ga ureja določba 29. člena ZIN, toda v zadnjem času je zaslediti sodno prakso, po kateri takšno postopanje nadzornega organa ne zadosti načelu zaslišanja stranke in sodišče inšpekcijsko odločbo odpravi, saj da je v primeru, ko je treba opraviti ogled (po prvem odstavku 154. člena ZUP) ustna obravnava obvezna, nanjo pa je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev, tako npr. sodba UPRS II U 99/2021-14 z dne 16. 8. 2023 ali II U 239/2021-11 z dne 3. 10. 2023. Kako naj postopajo nadzorni organi, da bodo postopki zakoniti in učinkoviti?
Odgovor:
Ogled se opravi, kadar je za ugotovitev kakšnega dejstva ali za razjasnitev bistvenih okoliščin potrebno, da si uradna oseba, ki vodi postopek, stvar neposredno ogleda (199. člen ZUP). O tem, ali se bo opravil ogled, odloča uradna oseba, bodisi na predlog stranke bodisi po uradni dolžnosti (Kovač in Kerševan, ZUP s komentarjem, 2022, str. 369, 2. knjiga). Z izvedbo ustne obravnave se najučinkoviteje uresničujeta dve temeljni načeli upravnega postopka, in sicer načelo materialne resnice (8. člen ZUP) in načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP), ki je izraz pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave (Kovač in Kerševan, Komentar ZUP, 2020, 2. knjiga, str. 167).
V konkretnih primerih se pojavi predvsem dilema, kako uravnotežiti sledenje načelu zaslišanja stranke (in s tem zakonitosti) in hkrati izvajati učinkovit inšpekcijski nadzor. Stranka ima v skladu z 200. členom ZUP pravico biti prisotna pri ogledu, po stališču sodne prakse pa citiranje določbe ni mogoče razumeti tako, da ima stranka zgolj pravico, da je fizično navzoča pri ogledu, ob tem pa ji je onemogočeno, da aktivno varuje svoje pravice in koristi, na primer tako, da uradni osebi že ob izvedbi ogleda podaja svoje predloge in pripombe, torej da pri tem sodeluje. Ravno nasprotno. Pomen posebne določbe je v utrditvi načela zaslišanja stranke (9. člen ZUP) in iz tega načela izpeljanih pravic stranke (146. člen ZUP). Dopustitev aktivne vloge stranke je še posebej pomembna v primerih, kadar te možnosti stranka pozneje v postopku (po koncu ogleda) ne bo več mogla učinkovito uveljavljati (Kovač in Kerševan, Komentar ZUP, 2020, 2.knjiga, str. 372).
Po drugi strani je treba opozoriti tudi na sodno prakso, po kateri zgolj kršitev pravice stranke, da je navzoča pri ogledu, ne pomeni vselej bistvene kršitve pravil upravnega postopka (po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP). Upravno sodišče kot ključno poudarja, ali je bilo stranki na drug način omogočeno, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ugotovljenih na ogledu, in o čemer je bil sestavljen zapisnik (glej sodbo UPRS I U 1576/2013 z dne 20. 2. 2014 in sodbo UPRS I U 1540/2016 z dne 28. 2. 2017; prim. Kovač in Kerševan, prav tam, str. 372).
Prav tako opustitev (čeprav) obligatorne ustne obravnave, ni izrecno uvrščena med kršitve iz drugega odstavka 237. člena ZUP, ki se jih lahko v vsakem primeru šteje za bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Vseeno gre opozoriti, da prej omenjeno ne more biti zakonit ali vsakokratno opravičljiv razlog, da se ustna obravnava ne izvede, če so izpolnjene okoliščine, ki po zakonu terjajo njeno izvedbo. Toda, kolikor do tega vendarle pride, je treba v vsakem primeru posebej preizkusiti, ali je v okviru postopka na prvi stopnji (pred in po izdaji odločbe oziroma po vložitvi pritožbe) ter na drugi stopnji zagrešena kršitev po svoji vsebini taka, da je vplivala ali bi mogla vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve. Opustitev izvedbe ustne obravnave pa lahko hitro preraste v kršitev načela zaslišanja stranke. Če stranki ali stranskemu udeležencu v postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih ali okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, bodisi na ustni obravnavi, lahko pa tudi zunaj nje, je zato podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP (Kovač in Kerševan, prav tam, str. 170).
Velja pa tudi področni zakon, ki ZUP nadredi oz. olajša delo organu. Tako velja recimo v inšpekcijskih zadevah, a le pri določenih, tj. poslovnih zavezancih. Ko gre za inšpekcijski postopek, namreč 29. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Uradni list RS, št. 56/02 in nasl.) določa, da se inšpekcijski nadzor lahko predhodno najavi. Zavezanec, njegova zakonita ali statutarna zastopnica oziroma zastopnik, pooblaščenka oziroma pooblaščenec in odgovorna oseba zavezanca lahko prisostvujejo opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora, razen če ovirajo učinkovito izvedbo inšpekcijskega nadzora; o tem izda inšpektor poseben sklep. Nadalje tretji in četrti odstavek 29. člena ZIN določata, da v primeru oziroma postopku inšpekcijskega nadzora nad zavezancem, ki je pravna oseba oziroma samostojni podjetnik, oziroma zakoniti zastopnik ali pooblaščenec zavezanca, in ta ni prisoten, lahko inšpektor opravi vsa dejanja v postopku in izvede vse dokaze, ne da bi bila pri tem potrebna navzočnost teh oseb. Toda, če ne gre za nujne in neodložljive ukrepe, inšpektor v primeru iz prejšnjega odstavka pred izdajo odločbe vroči zavezancu zapisnik in ga pozove, da se v določenem roku, ki ne sme biti krajši od 48 ur, pisno ali ustno izjavi o ugotovljenih dejstvih in okoliščinah. Poziv in zapisnik se lahko zavezancu v tem primeru vročita tudi tako, da se ju izroči kateremu od zaposlenih oziroma, če to ni mogoče, pusti v objektu. Po preteku tega roka inšpektor izda odločbo, ne da bi bilo potrebno dodatno zaslišanje stranke (več o tem Remic v Kovač, Inšpekcijski nadzor, 2016, komentar k 29. členu ZIN).
Sodba UPRS II U 151/2022-27 z dne 12. 4. 2023, analogno tudi sodbi II U 99/2021-14 z dne 16. 8. 2023 ali II U 239/2021-11 z dne 3. 10. 2023 idr., poudarjajo, da pa je ogled v sklopu obravnave po ZUP predpisan, kar pomeni zlasti nujnost omogočanja udeležbe stranke (posebej pri nelegalni gradnji, poudarja sodišče, čeprav to velja posplošeno za katerokoli dejstvo, merodajno za odločitev po področnih predpisih). Toda iz razlag ZUP in ZIN ne izhaja, da bi moral biti potreben za vsak ogled sklep o obravnavi, ampak se opozarja, da je ogled sestavni del obravnave, kar pomeni, da je zlasti treba na ogled zavezanca vabiti in mu tako dati možnost sodelovanja. Bistveno je doseganje načela zaslišanja, a če je slednje zagotovljeno kako drugače enako učinkovito za pravno varstvo strank, nesklic obravnave tudi po sodbi VSRS, I Up 836/2003, 24. 9. 2003ni kršeno. Če se povzame vse zgoraj navedeno, je treba hkrati upoštevati, da je ustna obravnava (le) mehanizem za realizacijo načela zaslišanja, zatorej kljub predpisani obravnavi v ZUP njen manko ni bistvena postopkovna napaka, temveč se mora preverjati primer do primera, predvsem pa upoštevati pri inšpekciji nadrejeno veljavo 29. člen ZIN glede na vse določbe ZUP, kot je npr. 154. člen ZUP. Na splošno je za spoštovanje oz. presojo kršitev zakonitosti treba ločiti norme ZUP, ki predpisujejo ciljno postopanje organov, zlasti temeljna načela in pravila, opredeljena eksplicitno kot bistvene postopkovne napake (glej drugi odstavek 237. člena ZUP), od norm, ki te cilje metodološko zagotavljajo (kot velja npr. za 154. člen ZUP).
Omenjeno načelo je ustaljeno, prav tako pa je tudi izvedljivo oziroma bi moralo biti v praksi, saj udeležba stranke pripomore tudi k pravilni ugotovitvi dejanskega stanja oz. načelu materialne resnice (8. člen ZUP). Torej ogled kot dejanje v postopku z učinkom za stranke velja kot zakonit po ZUP le, če je bila stranka - z izjemo poslovnih zavezancev in položajev po 29. členu ZIN - vabljena in se vabilu odzvala ali tudi ne (je pa imela možnost) ali tudi, če je ob ogledu brez vabila vseeno (slučajno) prisotna.
Zgoraj navedeno velja za izvajanje ogleda v okviru ugotovitvenega in dokaznega postopka. Zato je treba opozoriti še na drugo situacijo, ki je na prvi pogled sicer podobna omenjeni, vendar ne gre za izvajanje ogleda kot dokaza v upravnem postopku, ko organ neformalno, pred morebitnim začetkom postopka, šele ugotavlja, ali je postopek sploh treba začeti zaradi varstva javne koristi. Taka aktivnost po sodni praksi še ne pomeni uvedbe postopka, le preverbo potrebe po začetku postopka ob vsaj verjetnosti neskladnosti (glej sodbi UPRS I U 1533/2013 z dne 23. 1. 2014, I U 483/2010 z dne 12. 10. 2010). Omenjeni "predogled" pa nima (ne sme imeti) nobenih posledic za stranke, zato tudi stranki ni treba zagotavljati procesnih pravic, ki ji pritičejo na ogledu, saj gre zgolj za zbiranje informacij o dejanskem stanju, ali bo oficialni postopek uveden.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.