Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Kazenska in odškodninska odgovornost uradnika glede vodenja upravnega postopka
Datum odgovora: 17. 12. 2012, pregled 27. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Upravni organ je izdal odločbo, ki naj bi jo uradni osebi, ki sta vodili oz. odločili v postopku izdali zavestno, v nasprotju z določili področnih predpisov (npr. izdano gradbeno dovoljenje mimo pogojev občinskega prostorskega načrta).
Kako lahko njuno odgovornost uveljavi stranka v tem postopku oz. stranski udeleženec, ki je bil z izdajo odločbe domnevno prizadet (npr. lastnik sosednjega zemljišča, na katerem se je po izdaji dovoljenja zgradil objekt)? Ali lahko uradni osebi preganja kazensko oz. zoper njiju vloži tožbo na civilno odškodnino?
Odgovor:
Pooblastilo uradni osebi za vodenje oz. odločanje v upravnem postopku po 28. členu ZUP in nadaljnjih pomeni posebno zaupanje, saj se tako prek odločitev teh oseb izvaja oblastna funkcija upravnega organa v smislu zaščite javne koristi. Zato je treba v postopku ravnati posebej skrbno, upoštevaje vsa načela in pravila sistemske in področne zakonodaje, na čelu z zakonitostjo in samostojnostjo (120. člen Ustave RS, 6. člen ZUP in 12. členu ZUP). Ob tem kaže omeniti, da je pooblastilo uradne osebe, ki odločbo izda, z vidika razmerja do stranke in s tem odgovornosti bolj pomembno kot pooblastilo uradne osebe, ki je postopek (le) vodila. Slednja namreč odgovarja za zakonit potek postopka do izdaje odločbe, prva pa za samo odločitev, kjer se mora izkazati skladnost med splošnimi pravili in dejanskim stanom v konkretni zadevi (Jerovšek in Kovač, Upravni postopek in upravni spor, 2010, str. 79 in povezane).
Za zlorabo pooblastil uradnih oseb je poleg izpodbijanja izdanih aktov in ob prizadetosti pravnega interesa legitimiranih vložnikov prek pravnih sredstev po ZUP (oz. v upravnem sporu po Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06 in novele) in/ali v postopku ustavne pritožbe) predvidenih tudi več oblik odgovornosti, tako države oz. organa kot subjektivne odgovornosti konkretnih uradnih oseb.
A zgolj z napačnim postopanjem uradne osebe, ki se kot tako največkrat izkaže z uspešnimi pravnimi sredstvi po ZUP in ZUS-1 ter posledično odpravo izpodbijanega nezakonitega upravnega akta, še ne nastopi niti objektivna, niti subjektivna kazenska oz. odškodninska odgovornost. Stranka iz upravnega postopka namreč lahko toži organ oz. državo oz. uradne osebe glede odškodnine in še ožje preganja glede kazenske odgovornosti, a pri tem je ključno vprašanje, kdaj se ugotovi odgovornost organa oz. uradne osebe za napako in škodo stranki. Le ugotovitev nezakonitosti izdanega upravnega akta v pritožbenem postopku ali pred sodiščem še ne pomeni protipravnega ravnanja institucije/osebe in s tem njene odgovornosti. Pri vodenju upravnega postopka (enako pri sodnih postopkih) je po sodni praksi in teoriji namreč ločevanje med protipravnostjo in s tem nedopustnostjo ter nepravilnostjo odločbe pomembno. Vsaka protipravnost še ne more biti podlaga za odškodninsko odgovornost, kar izvira iz številnih načel, ki urejajo samostojnost organov pri odločanju.
Protipravnost mora biti jasna in očitna oz. dovolj huda in brez razlogov - torej arbitrarna, pravi sodišče v sodbi VS RS III Ips 65/98 z dne 17. 6. 1998, kjer je bila kot jasna in očitna protipravnost ugotovljena sprememba pravnomočne upravne odločbe brez izvedenega zakonitega postopka. S tem v zvezi je sicer ključna sodba VS RS II Ips 120/2002 z dne 11. 12. 2002. Iz obrazložitve sodbe: "… Če so bile odločbe prvostopnega upravnega organa v pritožbenem postopku odpravljene na podlagi pritožbe…, to še ne dokazuje nepravilnega ali protipravnega ravnanje upravnih organov…" (več v knjigi Seliškar Toš (ur.) et al., Odgovornost države, lokalnih skupnosti in drugih nosilcev javnih pooblastil za ravnanje svojih organov in uslužbencev, 2005, Zbornik Inštituta za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti).
Prav tako za ugotovitev kazenske in odškodninske odgovornosti ni dovolj, da se uporabi pri razlagi področnih predpisov in izdaji upravnega akta ena izmed več razlag, temveč mora biti neskladje med pogoji po področnem predpisu in okoliščinami konkretnega primera očitno in nezanemarljivo veliko. Temelj odgovornosti je v protipravnosti odločanja s tem, da je protipravnost v posegu v pravice subjektov mimo ali brez podlage v veljavnih predpisih (več v Šinkovec, Odgovornost države za škodo, 1998, GV, str. 56 in povezane).
Pri definiranju podlage za pravico do povračila škode od države po Ustavi RS (gl. Šturm et al., Komentar Ustave RS, 2002 (2010) in 2011, komentar k 26. členu) izhajajo naslednje predpostavke: 1. do škode je prišlo z izvrševanjem službe ali druge dejavnosti državnega ali občinskega organa oz. nosilca javnega pooblastila; 2. s protipravnim dejanjem; 3. osebe ali organa, ki to službo/dejanje opravlja.
Odškodninsko odgovornost delodajalcev in delavcev določajo tudi:
- na splošno Obligacijski zakonik (OZ, Ur. l. RS, št. 97/07 in novele, gl. zlasti 147. in 148. člen ter 352. člen o zastaranju v treh letih, odkar je oškodovanec zvedel za škodo in povzročitelja, oz. po 353. členu ob škodi iz naslova kaznivega dejanja z zastaranjem kazenskega pregona),
- za javne uslužbence Zakon o javnih uslužbencih (ZJU, Ur. l. RS, št. 63/07 in novele, glej 135. člen),
- če bi škodo povzročil inšpektor, pa velja še Zakon o inšpekcijskem nadzoru (ZIN, Ur. l. RS, št. 43/07 in novela, gl. za odgovornost države in inšpektorjev 37. člen).
Po vseh teh predpisih načeloma velja objektivna odgovornost delodajalca oz. države, odgovornost delavca oz. uslužbenca pa, če je bila škoda povzročena naklepno ali iz hude malomarnosti. Praviloma se škoda uveljavlja od delodajalca oz. države, ta pa lahko ob subjektivni odgovornosti zahteva regresno povračilo od delavca oz. uslužbenca. Oškodovanec lahko zahteva odškodnino neposredno od konkretne (uradne) osebe, če je škoda nastala z njenim naklepom.
Glede kazenske odgovornosti uradnih oseb določa Kazenski zakonik (KZ-1, Ur. l. RS, št. 50/12 in novele) neposredno dve kaznivi dejanji, ki lahko neposredno prideta v poštev ob domnevni zavestni izdaji nezakonite odločbe: v 257. členu zlorabo uradnega položaja ali uradnih pravic (analogno 261. členu prejšnjega KZ) in v 258. členu nevestno delo v službi, praviloma z zagroženo zaporno kaznijo do enega leta (oz. z omilitvenimi okoliščinami, npr. denarno kaznijo). Vendar pa se kazenska odgovornost ugotavlja pred kazenskim sodiščem, po vseh kumulativnih znakih, kot jih določa KZ-1 (npr. zavestna oz. naklepna izdaja nezakonite odločbe z namenom nekomu, sebi ali drugemu (npr. investitorju) napraviti materialno ali nematerialno korist ali tretjemu škodo). Obdolžni predlog vloži na pobudo, če so izraženi vsi znaki kaznivega dejanja, državno tožilstvo, oškodovanec pa ima v kazenskem postopku posebno vlogo, da (lahko) brani svoje interese tudi v civilnopravnem smislu. Kazensko sodišče mora oškodovancu omogočiti uveljavitev civilnopravnega odškodninskega zahtevka znotraj kazenskega postopka (o tem gl. tudi Zakon o kazenskem postopku, ZKP) oz. ga napotiti na pravdo, kjer uveljavlja odškodnino po OZ in Zakonu o pravdnem postopku (ZPP) pred civilnim sodiščem. Stranka oz. oškodovanec je glede uveljavljanja odškodnine tudi v kazenskem postopku prekludiran, saj njegova pravica zastara s kazenskim pregonom, kar znaša tri leta od storitve dejanja za dejanja, za katera je zagrožena zaporna kazen do enega leta oz. več glede na oteževalne okoliščine, zlasti po 257. členu KZ-1.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.