Zadeva: Izkazovanje pravnega interesa v upravnih postopkih

Datum odgovora: 31. 5. 2009, 4. 4. 2014 in 10. 4. 2014, pregled 17. 12. 2022
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku

Vprašanje:

(1) Kako vse se izkaže pravni interes v upravnem postopku? Kaj šteti za minimalni zadostni dokaz, da je izkazan pravni interes za vstop v postopek pri gradnji objekta in kaj se šteje za minimalni dokaz, da je izkazan pravni interes za vpogled v spis?

(2) Upravni organ vodi upravni postopek po uradni dolžnosti zoper zavezanca (npr. inšpekcijski postopek zaradi porušitve nosilnega zidu v objektu, ki je v etažni lastnini). Upravni organ je v zadevi ugotovil kršitve zavezanca, mu naložil ukrep (vzpostavitev zakonitega stanja, kot je bilo prej), zavezanec je ukrep izvršil in to tudi izkazal z ustrezno dokumentacijo. Zainteresirane osebe za udeležbo v tem upravnem postopku (ostali etažni lastniki) so podale zahtevo za vstop v postopek kot stranski udeleženec prek svojega pooblaščenca (pooblastilo enemu izmed lastnikov, da zastopa vse lastnike v tej zadevi) in pri tem zatrjevale pravni interes (iz naslova solastništva na skupnih delih (med te sodijo tudi nosilni zidovi), oslabitve protipotresne varnosti objekta (v nevarnosti naj bi bila tako življenja kot lastnina) ter dejstva, da naj bi se poseg v konstrukcijo opravil le na podlagi dovoljenja pristojnega organa, tj. gradbenega dovoljenja, ki se ga za poseg v skupne dele večstanovanjskega objekta pridobi s soglasjem etažnih lastnikov). Upravni organ je zahtevo zavrnil zaradi neizkazanega pravnega interesa, med drugim tudi z utemeljitvijo, da oseba izkaže pravni interes, če je ta jasno izkazan in so pravne koristi vsebinsko in določno opredeljene v vlogi ter če oseba po možnosti predloži tudi dokaze za to. Po izdani odločbi upravnega organa so si zainteresirane osebe za vstop v postopek pridobile strokovno mnenje, iz katerega izhaja drugačna ugotovitev kot tista, ki je bila podlaga za zaključek postopka po uradni dolžnosti. Kdaj je pravni interes izkazan v takem primeru?

(3) Ali splošna pravila veljajo tudi v postopku, ko prosilec od zavezanca (npr. univerze) zahteva seznam informacij javnega značaja, kjer se podatki nanašajo ne le na zavezanca, temveč tudi na druge osebe (npr. seznam avtorskih izplačil profesorjem, zaposlenim na tej univerzi). Ali imajo ti profesorji pravni interes v tej zadevi, pri čemer kot stranka nastopa zavezanec – izplačevalec oz. delodajalec (univerza)?

(4) Kakšen je tako položaj lastnika stanovanja (ali lahko npr. vloži pritožbo) v postopku, kjer občinski upravni organ subvencionira najemniku kot glavni stranki del najemnine in jo povrne lastniku?

(5) Upravni organ je izdal ugodilno odločbo (npr. dovoljenje za prekomerno obremenitev okolja s hrupom za prireditve). V odločbi so določene nezakonitosti (npr. uporaba zvočnih naprav več kot 4 ure v času noči, poročilo o emisiji hrupa v okolje je izdelala oseba brez ustreznega pooblastila). Odločba se je že izvršila (npr. prireditev je zaključena), zainteresirana oseba pa sedaj želi vstopiti v postopek kot stranski udeleženec. Ali lahko prvostopenjski in drugostopenjski organ njeno zahtevo za priznanje stranskega udeleženca zavržeta, ker je bila odločba že izvršena? Ali bo upravno sodišče njeno morebitno kasnejšo tožbo zavrglo, ker lastnosti stranskega udeleženca v zvezi z omenjeno odločbo ne bo dobila? Na kakšen pravni interes se lahko sklicuje in kako lahko doseže sankcioniranje te (nezakonite) odločbe?

Odgovor:

(1) Pravni interes ima po 43. členu ZUP oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Med stranskim udeležencem in konkretno upravno zadevo mora obstajati določeno razmerje, ki ga vzpostavlja materialno pravo, slednje tudi določa, kdo in v katerih primerih ima pravno korist. Korist je osebna, če se nanaša neposredno na osebo, ki jo uveljavlja, in neposredna, če gre za sedanjo korist v upravnem postopku, ne pa za morebitno ali bodočo korist (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 185). Oseba, ki zahteva udeležbo v postopku, mora v svoji vlogi navesti, v čem je njen pravni interes (ne zadošča torej samo dejanski interes, na primer le uresničevanje političnih ciljev s strani politične organizacije), in, če je mogoče, predložiti tudi dokaze (drugi odstavek 142. člena ZUP); torej ni dovolj, da oseba le zatrjuje pravni interes, temveč ga mora izkazati. Ker je pravni interes na podlagi nejasnih materialnih predpisov večkrat težko ugotovljiv, je v dvomu potrebno pravni interes in pravno korist priznati (glej Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 184-187). Po 42. členu ZUP in 142. členu ZUP velja, da je oseba izkazala svoj pravni interes, če je le-ta jasno izkazan in so pravne koristi vsebinsko in določno opredeljene v vlogi ter da po možnosti predloži tudi dokaze za to.

(2) 62. člen Zakona o graditvi objektov (ZGO-1, Ur. l. RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in nasl.), je določal, da imajo v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za objekt na območju, ki se ureja s prostorskim redom, poleg investitorja pravico udeleževati se postopka še naslednji stranski udeleženci: lastniki nepremičnin in imetniki služnostne oziroma stavbne pravice na takšnih nepremičninah, ki jih na podlagi vplivnega območja objekta, prikazanega z mejo v projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja, določi pristojni upravni organ za gradbene zadeve. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-165/09-34 (Ur. l. RS, št. 20/2011), prvi in drugi odstavek 62. člena ZGO-1 razveljavilo in določilo pravico udeležbe v postopku kot stranskih udeležencev tudi drugim osebam, ki izkažejo pravni interes (torej ne le taksativno naštetim - podrobno o tem glej primer Vročitev prvotne odločbe predlagatelju pri dovoljeni obnovi postopka in priteg drugih stranskih udeležencev; prim. tudi točki 25 in 29, odločbe USRS št. U-I-165/09-34). 

Z razveljavitvijo 1. in 2. odstavka 62. člena ZGO-1 in prenehanjem veljavnosti samega zakona, aktualno področje stranskega udeleženca ureja 48. člen Gradbenega zakonika (GZ-1, Ur. l. RS, št. 199/21), ki določa, da so stranski udeleženci pri izdaji gradbenega dovoljenja lahko:

- lastnik nepremičnine in imetnik druge stvarne pravice na nepremičnini, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja;

- lastnik zemljišča, ki meji na nepremičnine, na katerih bo nameravana gradnja, razen če upravni organ ugotovi, da gradnja nanj ne vpliva;

- druga oseba, če izkaže, da bi nameravana gradnja zaradi svojega vpliva med gradnjo in po njej lahko vplivala na njene pravice in pravne koristi.

Velja dodati, da lastnost stranskega udeleženca ni odvisna le od dejstva, da je nekdo neposredni mejaš zemljišča, na katerem želi investitor graditi, temveč od tega, ali lahko postavitev objekta (vključno z njegovim obratovanjem/opravljanjem dejavnosti v njem) prizadene pravice/pravne koristi posameznika (po Koselj (ur.), Štravs (ur.), Gradbeno in uporabno dovoljenje, Uradni list, 2012, str. 223, glej op. 269).

Kot izhaja iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča, točka 17, je stranski udeleženec "samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo ima lahko kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno. Kljub temu ni mogoče zanikati potrebe po tem, da se jim v postopkih za varstvo njihovih pravnih koristi prizna možnost njihovega učinkovitega uveljavljanja in s tem povezanega poštenega upravnega postopka ter ustreznih pravnih sredstev, kar je zahteva iz 22. člena Ustave. Tako je treba vsakomur, komur pravo priznava obstoj njegovega pravno varovanega interesa, omogočiti, da ta interes zavaruje tudi v upravnem postopku, v katerem bi bilo lahko v ta interes poseženo. Ali tak osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, pa izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika."

V inšpekcijskem postopku imajo položaj stranke tudi osebe, katerih pravice in pravne koristi so lahko prizadete z ukrepi inšpekcijskega nadzora (glej odločbi Ustavnega sodišča, št. Up-3/97, 15. 7. 1999; Up-257/03-9, 2. 10. 2003) oz. ko je prijavitelj s kršitvijo neposredno oškodovan (glej Jerovšek, Kovač, Posebni upravni postopki, 2008, str. 176: avtorja navajata primer, ko se prijavitelj npr. gost v gostinskem obratu zastrupi s hrano - njegov pravni interes je izkazan s tem, da lahko v primeru ugotovljene odgovornosti zoper zavezanca uveljavlja odškodnino). Nadalje pravni interes prijavitelj izkaže s tem, da je gradnja objekta in s tem spornega dejanja (na primer odlagališča nevarnih odpadkov) blizu njegove stanovanjske hiše in da je objekt zgrajen mimo vseh dovoljenj. Prijavitelju je podeljen status stranskega udeleženca v primeru, da izkaže da je v svojih pravicah prizadet, kar v tem primeru tudi je. Prijavitelju se prizna status stranskega udeleženca in se zadeva vrne v ponovno odločanje (glej sodbo VSRS, št. U 1004/2007). Prijavitelj pa ne more vnaprej dvomiti v zakonito ukrepanje inšpektorja (Pirnat (ur.) et al., Komentar zakonov s področja uprave, 2004, str. 915).

Inšpekcijski postopki so postopki, ki se vedno začnejo po uradni dolžnosti zaradi varstva javnega interesa. Inšpektor v primeru, ko ugotovi nepravilnosti, ustrezno ukrepa, da se čim prej vzpostavi zakonito stanje. V obliki upravne odločbe lahko odredi ukrepe za odpravo pomanjkljivosti ter za to določi tudi izpolnitveni rok. Izpolnitev obveznosti se lahko izkaže tudi prek predložitve dokazil s strani zavezanca (npr. izdelana meritev o ustreznosti izvedenega ukrepa za vzpostavitev zakonitosti s strani pooblaščenega strokovnjaka). Pravica udeleževati se postopka kot stranski udeleženec je v inšpekcijskih postopkih (kot navedeno zgoraj) omejena na izkazano neposredno prizadetost v svojih pravnih koristih zaradi inšpekcijskega ukrepa ali kršitve. Pravna korist pa mora biti kumulativno

1. pravna, neposredno oprta na zakon ali drug predpis (ne le dejanska),

2. osebna (prek ali mimo javne) in

3. mora obstajati v času uveljavljanja le te (ne sme biti le potencialna ali bodoča).

Ni dovolj le zatrjevanje pravnega interesa "na splošno", temveč mora biti ta jasno izkazan, torej pripoznan z določenim materialnim predpisom (npr. tudi s predpisom, ki ureja stvarnopravna razmerja etažne lastnine) in obenem obstoječ ter oseben, saj le za varstvo javne koristi skrbi organ sam.

V navedenem primeru pa je uradna oseba po uradni dolžnosti začela postopek z namenom zaščite javnega interesa, tj. vzpostavitev zakonitega stanja. Zainteresirane osebe v zvezi s tem ukrepom niso izkazale neposredne prizadetosti v svojih pravicah prek ali mimo javnega interesa, tj. tako imenovan osebni interes, zato kaže, da je bilo postopanje kljub obstoju pravne podlage za legitimacijo etažnih solastnikov zakonito. Zoper izdan sklep o zavrnitvi vstopa v postopek imajo zainteresirane osebe sicer pravico do pritožbe. Glej tudi primer Izkaz statusa stranskega udeleženca (in vračila stroškov) v odnosu do (ne)obstoja podlage za pravni interes oziroma javne koristi (izdaja gradbenega dovoljenja

(3) Za vpogled v spis določba 82. člena ZUP opredeljuje obstoj pravne koristi kot pogoj za vpogled v dokumente zadeve, enako kot v zvezi s pravico stranskega udeleženca, da se udeleži upravnega postopka (43. člen ZUP). Stranski udeleženec se torej želi udeležiti upravnega postopka zato, ker želi s tem zavarovati neko svojo pravno korist. V tem primeru pa želi zainteresirana oseba pregledati dokumente, ker bi od tega imela neko pravno korist. Tudi v tem primeru je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Zainteresirana oseba mora izkazati verjetnost, da bo od vpogleda v dokumente zadeve imela pravno korist. Organ, ki vodi postopek, lahko od zainteresirane osebe zahteva, da obstoj svoje pravne koristi obrazloži pisno ali ustno na zapisnik (Jerovšek et al., ZUP s komentarjem, 2004, str. 285, 286).

To velja tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve, saj se tedaj uporablja ZUP podrejeno. Konkretna informacija (seznami avtorskih izplačil profesorjem na univerzi) se namreč ne nanaša le na izplačevalca, ampak tudi na prejemnike izplačanih sredstev, torej vse tiste osebe, katerim so izplačila namenjena, zaradi česar so pri vprašanju, ali naj se seznami izplačil pokažejo prosilcu, praviloma lahko prizadeti pravni interesi teh oseb. V postopku namreč pride do razkritja podatkov, ki so osebne in davčne narave. Ker je po 9. členu ZUP treba vsakemu dati možnost, da se izjavi v zanj relevantni zadevi, je organ dolžan pozvati k udeležbi v postopku tudi profesorje s seznama.

(4) V postopkih v zvezi z najemom stanovanj je merodajen Stanovanjski zakon (SZ-1, Ur. l. RS, št. 69/2003 in nasl.) Pri tem kaže opozoriti, da ta zakon kot matični za predmet postopka ni ekspliciten pri opredelitvi položaja lastnika v primerjavi s položajem najemnika kot stranke, zato je tudi sodna praksa nedosledna. Več let tako v upravnem sporu sodišča lastniku niso priznavala položaja stranskega udeleženca, čeprav ima lastninsko pravico, v zadnjem času pa se je sodna praksa spremenila in sodišča tolmačijo pravni interes tudi na podlagi namena določb področnega zakona, tako tudi na zadevnem področju.

(5) Če je odločba izdana, ne da bi stranski udeleženec imel možnost sodelovanja v postopku še pred izdajo akta ali pa je izvrševanje akta v nasprotju s priznano pravico, sta kršeni načeli zaslišanja stranke in varstva pravic strank. Slednji načeli namreč stranskemu udeležencu priznavata skoraj enak procesni položaj kot glavni stranki. Zato se lahko stranski udeleženec pritoži, če pa je odločba že dokončna (ali celo pravnomočna), pa lahko predlaga obnovo postopka kot izredno pravno sredstvo po 260. členu ZUP, vendar najkasneje v enem mesecu, odkar je izvedel za odločitev oz. izvajanje pravice (gradnjo ali prireditev). Torej v primeru, ko se postavi vprašanje, ali se zainteresirani osebi položaj stranskega udeleženca ne bo priznal, ker je bila odločba že izvršena, lahko ugotovimo, da to ni razlog zaradi katerega se ji položaj stranskega udeleženca ne bi priznal, saj se ugotavlja pravni interes posameznika v najširšem smislu. Za priznanje statusa stranskega udeleženca ni dovolj le zatrjevanje pravnega interesa, temveč mora oseba celo posebej izkazati, da gre za obstoječ pravni interes. Pri že izvršeni pravici oz. odločbi ima namreč morebitni spregledani stranski udeleženec oz. prizadeti možnost vložiti npr. tožbo zaradi motenja posesti (v pravdi), s čimer ob že vloženi tožbi tudi lahko izkaže pravni interes v sicer "konzumirani" upravni zadevi. 

A pravni in obstoječ interes osebe, da bi pridobila status stranskega udeleženca, mora biti tudi osebni', tj. presegati javni interes '(oz. obstajati mimo javnega). Javni interes ob tem pomeni pogoje po področni zakonodaji, ki morajo biti izpolnjeni, da se stranki prizna pravica (organizator prireditve dobi dovoljenje zanjo). Če gre za vprašanje hrupa, to pomeni, da ne morejo stranske udeležbe uveljavljati osebe, dokler gre za domnevni hrup (le) do dovoljenih gabaritov. Dolžnost varovanja javnega interesa je na strani organa, ki mora v primeru zaznanih kršitev oz. nezakonitosti (tudi na podlagi prijav) bodisi zavrniti priznanje pravice ali naknadno ob izvajanju pravice mimo dovoljenega sprožiti ustrezne (inšpekcijske) postopke po uradni dolžnosti. Zato priznanje stranske udeležbe zgolj na podlagi tega, češ da skuša zainteresirani doseči zakonito odločbo v mejah predpisanega (dovoljenega hrupa) praviloma ne bo uspešno, saj ta interes kot javni zasleduje že organ. V navedenem primeru torej velja, da zainteresirana oseba lahko zahteva vstop v upravni postopek kot stranski udeleženec, vendar glede na opis ni videti, da bi izkazala poleg pravnega in obstoječega tudi osebni interes.

V primeru zavrnitve zahteve lahko zainteresirani sproži upravni spor, ni pa možna direktna tožba v upravnem sporu brez predhodnega uveljavljanja pravice do stranske udeležbe v upravnem postopku. Izčrpanje pravnih možnosti, zlasti dovoljene pritožbe v upravnem postopku (kot po 142. členu ZUP oz. določbah ZUP glede nedovolitve obnove postopka) je namreč po Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1, Ur. l. RS, št. 105/06 in nasl.) procesna predpostavka za tožbo na sodišče. 

Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in Zanikanje odgovornosti.

Želite podati svoje mnenje:

Loading comments...