Iz Upravna Svetovalnica
Zadeva: Definicija upravnega postopka
Datum odgovora: 26. 12. 2023
Status uporabnika: stranka v upravnem postopku
Vprašanje:
Katero postopki so upravne zadeve z rabo ZUP, na splošno in primeroma?
Odgovor:
Da gre za upravno razmerje oz. upravno ali javnopravno zadevo in s tem podrejeno ali vsaj smiselno rabo ZUP, izhaja iz definicij po 2. členu ZUP, 3. členu ZUP in 4. členu ZUP, ki določajo, da se upravni postopek vodi, kadar oblast odloča o pravicah, pravnih koristih in obveznostih posamičnih strank (fizičnih ali pravnih oseb) s področja upravnega prava na podlagi konkretnega dejanskega stanu. V upravnem postopku se odloča z odločbami, ki so enostranski (izdan s strani pristojnega organa brez pogajanja s stranko), konkretni in individualni pravni akt (nanašajoč se na že obstoječa dejstva določenih strank).
Bistvena značilnost upravnega postopka je praviloma soočenje med javno koristjo in pravicami oz. pravnimi interesi zasebnih strank, npr. pri nalaganju davkov, izdaji gradbenih in okoljskih dovoljenj, dodeljevanju socialnih transferjev, odločanju o statusih tujcev in beguncev, registraciji vozil, pri uveljavljanju pravic na področju varstva osebnih podatkov, odmeri komunalnega prispevka, pravicah s področja kmetijstva itd. itd. Upravne odločbe se načeloma lahko izpodbija s pritožbo, po dokončnosti pa pred sodiščem v upravnem sporu. V Sloveniji se vsako leto izda okoli 10 milijonov upravnih odločb, na pritožbeni stopnji pa nadaljnjih približno 300.000 in nadalje okoli 3-5.000 na sodišču (več v Kovač in Kerševan (ur.), Komentar ZUP, 2020, 1. knjiga).
Od upravnih zadev je treba ločiti torej tako izdajo splošnih aktov (npr. pravilnikov) kot posamične civilne in kazenske ali prekrškovne ipd. zadeve, saj se pri njih kot postopkovni akt ne uporablja ZUP, temveč pri splošnih aktih Poslovnik Državnega zbora za zakone in drugi zakoni (npr. ZVRS, ZDU-1, ZLS) ter poslovniki za izvedbene upravne predpise (npr. Poslovnik Vlade Republike Slovenije), pri posamičnih neupravnih zadevah pa zakoni o pravdnem (npr. v sporih v obligacijskih in drugih civilnopravnih razmerjih med kupci in prodajalci), nepravdnem ali kazenskem postopku ali o prekrških ali izvršbi in zavarovanju itd. (ZPP, ZNP, ZKP, ZP-1, ZIZ).
Upravni postopek je natančen sistem procesnih pravil, ki ga uporabljajo upravni organi med svojim delovanjem pri obravnavanju upravnih zadev. Upravne zadeve pa torej opredelimo kot vsakokratno odločanje organa oblasti na določenem upravnem področju v zvezi s pravicami, obveznostmi posameznikov in pravnih oseb v njihovem razmerju do oblasti. Pri upravnem postopku se odločitve sprejemajo ob upoštevanju tehtanja med javnim interesom, ki ga varuje upravni organ, ki vodi postopek, ter zasebnimi interesi, ki jih uveljavljajo stranke v postopku (Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 2). Ilustriran primer takšnega ravnanja je na primer odločanje upravne enote pri izdaji gradbenega dovoljenja, kjer se preuči, ali nameravani objekt investitorja (ki uveljavlja svoj zasebni interes) kakorkoli posega v javni interes (na primer, ali bi gradnja ob močno obiskani pešpoti negativno vplivala na varnost mimoidočih).
Pomembno je poudariti, da razvoj upravnega postopka sovpada z razvojem demokracije. To pomeni, da upravni postopek služi kot orodje omejitve zlorabe oblasti v odnosu do posameznika, saj mu zagotavlja določene temeljne garancije pravne države, kot je pravica do obrambe pred oblastjo. Cilj upravnega postopka je zagotoviti, da oblast deluje v okviru zakonov in predpisov ter da ne ravna arbitrarno ali samovoljno. Po načelu predvidljivega ravnanja naj bi se zagotovila enakost strank v podobnih položajih (prav tam, str. 4). Evropska konvencija o človekovih pravicah, ki določa temeljne demokratične standarde tudi v upravnih zadevah na nacionalni ravni, je ključni dokument Sveta Evrope, zagotavlja pa pravice in svoboščine posameznikov, vključno z varstvom pred arbitrarnim odvzemom pravic s strani države. Upravni postopki v Evropi tako izhajajo iz kompleksne zgodovine, pravne tradicije in potrebe po učinkovitem delovanju uprave ob hkratnem zagotavljanju pravne varnosti in varstva posameznikov. Te okvire postavlja nadalje tudi Ustava RS.
Upravni postopek obsega več faz, pričenši s (i) »predfazo«, imenovano formalni postopek, kjer se preverjajo procesne predpostavke za (zače)tek postopka (po 129. členu ZUP, 67. členu ZUP in drugih), čemur sledi (ii) preverjanja pogojev za pridobitev pravice ali naložitev obveznosti (meritorni postopek, glej 125. člen ZUP in nadaljnje). Po zaključku formalnega preizkusa torej sledi uvedba in potek vsebinskega dela postopka. Ta vključuje ugotovitveni in dokazni postopek ter konča z izdajo upravnega akta, čemur lahko sledijo še postopki uporabe pravnih sredstev in izvršba. Ker je cilj vsakega postopka, da se čim hitreje konča, vendar tako so strankam zagotovljene postopkovne pravice, so v upravnem postopku ključnega pomena še pojmi, kot so dokončnost, pravnomočnost in izvršljivost. Institut pravnomočnosti je v smislu ustavnih kavtel pomemben zato, ker ko odločba postane pravnomočna, se ne more več izpodbijati v sodnem postopku. Kdaj bo po izdaji odločbe postopek končan, je tako odvisno od tega ali bodo stranke uporabile pravico do pritožbe ali ne. Od tega je torej odvisen nastop dokončnosti, pravnomočnosti ter izvršljivosti odločbe (po Kovač in Jerovšek, Upravni postopek in upravni spor, 2023, str. 231-233).
Pri svojem delovanju in odločanju v upravnem postopku pa je upravni organ dolžan upoštevati devet temeljnih načel ZUP (glej npr. sodbo UPRS IV U 218/2014 z dne 3. 2. 2015), ki jih tudi sicer nadrejeni področni zakon (lex specialis) v posamični vrsti upravne zadeve ne more nadrediti ali bistveno omejiti glede na 2. člen Ustave RS. Ta načela vključujejo načelo zakonitosti, varstva pravic strank in varstva javnih koristi, materialne resnice, zaslišanja stranke, prosto presojo dokazov, dolžnost govoriti resnico in pošteno uporabo pravic, samostojnost pri odločanju, pravico do pritožbe ter ekonomičnost postopka. Skladno s temeljnimi načeli se zagotavlja pravičen, transparenten in učinkovit upravni postopek, ki varuje javni interes in pravice strank. Načelo zakonitosti (6. člen ZUP) je vrhovnega pomena, pri čemer zavezuje upravni organ, da odloča v upravni zadevi v skladu z zakonom, podzakonskimi predpisi, predpisi lokalnih skupnosti in splošnimi akti, izdanimi za izvrševanje javnih pooblastil. Hkrati mora biti odločba izdana v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je bilo pooblastilo podeljeno. Načelo materialne resnice pa organ obvezuje, da mora v upravnem postopku dejansko ugotoviti stanje stvari in zato ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, medtem ko načelo zaslišanja stranke omogoči njeno obrambo; obe skupaj pa predstavljata podlago za materialno in formalno zakonitost.
Primer takšnega ravnanja je odločanje v upravni zadevi, v kateri posameznik vloži prošnjo za socialno pomoč, saj trdi, da se je zaradi izgube zaposlitve znašel v finančnih težavah. Upravni organ, ki obravnava to prošnjo (CSD), mora v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti dejansko stanje in preveriti podatke o izgubi zaposlitve ter upoštevati vse relevantne dejavnike, kot jih odloča področni zakon kot pogoje za želeno pravico. Na podlagi pridobljenih dejstev bo upravni organ nato odločil, ali je posameznik upravičen do socialne pomoči in v kakšnem obsegu.
Upravna svetovalnica je študentski projekt. Glede odgovornosti za vsebino glej Politiko zasebnosti in zanikanja odgovornosti.